除購買機票外還要購買機場建設費，是乘坐飛機的規(guī)定。但近來有媒體和社會人士對國家征收機場建設費的正當性和合法性提出了疑問。為此，記者近日帶著大家關心的問題采訪了相關部門和相關專家。
顧名思義，機場建設費是用于民用機場建設的資金，但與企業(yè)投資于機場建設的資金不同，機場建設費是由政府向民航乘客強制無償征收用于民用機場建設的資金，從政府財政管理的角度，它是一項政府性基金。1992年經國務院批準開始征收機場建設費，專項用于民航基礎設施建設，至今已有14年的歷史，目前的征收標準是：乘坐國內航班的旅客每人50元，乘坐國際和地區(qū)航班出境的中外旅客每人70元（不包括附加征收的20元旅游發(fā)展基金）。為鼓勵支線航空業(yè)務發(fā)展，對乘坐支線航班的旅客按每人10元征收機場建設費。
民航機場和發(fā)展需要政府提供財政政策支持
機場應屬于企業(yè)性質的組織。我國過去在計劃經濟體制下對民航實行的是政府企業(yè)合一的體制，即機場是政府民航行政管理部門下屬的企業(yè)。在民航管理體制改革后，實行了政企分離，機場全部改制為企業(yè)，但民用機場屬于準公共產品的性質并沒有發(fā)生變化。在市場經濟體制下，與一般的由市場提供的私人產品相比較，民航機場具有自然壟斷性和社會公益性兩個特性。
機場的自然壟斷性，是指出于經濟性的要求，在一定的空間區(qū)域內只能布局一個機場，即在同一個區(qū)域內，當一家企業(yè)進入了機場市場后，其他企業(yè)便無法進入，這就決定了機場建設不是一個充分競爭的市場。機場的社會公益性，是指一個國家出于行政管理和國家安全的考慮，必須在不同的區(qū)域進行機場布局和建設，這種布局和建設是否能保證機場的盈利是次要因素，滿足政府行政管理和安全需要，促進不同地區(qū)經濟和社會的協(xié)調平衡發(fā)展才是政府所要優(yōu)先考慮的目標，機場建設是社會公共基礎設施建設的一個重要組成部分。這兩個特性決定了民用機場準公共產品的屬性。
中央財經大學副校長李俊生教授說，機場的自然壟斷性和社會公益性，決定了民航機場屬于準公共產品，民航機場建設和運營不能完全依靠市場機制來配置資源，需要政府進行必要的干預，提供相應的財政政策支持，對機場建設和運營提供適當補貼。
政府對機場建設和運營提供財政支持的方式可以有多種，比如說可以用稅收獲得的資金來支持民用機場建設和運營。但按照受益者負擔原則，用稅收支持民用機場建設和運營，對于不使用和使用民用機場設施情況不同的納稅人有失公平，因此，最合理的方式，是按照受益者負擔原則，通過對使用民用機場設施的乘客按使用次數(shù)征收機場建設費，多使用多負擔，少使用少負擔，不使用不負擔。
征收機場建設費是國際通行的政策選擇
其實，對民航乘客征收專項稅費用于支持民用機場建設和運營，是國際通行做法，凡在國外有乘坐飛機進行國際旅行的人都會有在購買機票外還要交納機場稅費的經驗。大部分國家的政府為了支持本國民用機場的建設和發(fā)展，都選擇對民航乘客在乘座飛機時征收專項稅費的方式來籌集相應的資金。在美國，其法律規(guī)定對民航乘客收取國際到離港稅、國內交通稅、動植物健康檢查費、移民使用者費、航段稅、安全服務費等；加拿大政府對民航旅客收取航空旅行安全費、貨物和服務費、魁北克銷售稅、銷售調節(jié)稅、機場提高費等；日本收取旅客服務設施費、消費稅、旅客設施費等；泰國、新加坡、馬來西亞等均收取旅客服務費；澳大利亞則是在機票票款外收取噪聲收稅、旅客移動費、安全和保安費、國內更改費等11項稅費。由此看來，各國機場的管理形式雖不相同，但用對民航旅客征收專項稅費來支持民用機場建設和運營，是世界上許多國家政府共同的政策選擇。
機場建設費為民航事業(yè)發(fā)展發(fā)揮著極為重要的作用
據(jù)統(tǒng)計，自1992年至2004年，全國累計征收機場建設費224.1億元，支出216億元。這筆穩(wěn)定的民航基礎設施建設資金，對完善我國機場基礎設施建設，保證航空運輸安全，改變我國民航基礎設施長期嚴重滯后的狀況，保持民航業(yè)快速超前發(fā)展，發(fā)揮了舉足輕重的作用。記者在采訪中獲得了許多這樣的實例。
1996-1999年間，上海機場集團利用機場建設費投入到浦東機場一期工程的建設。雖然機場建設費的投資只占總投資的10%，但是它對整個項目的啟動，對整合各方面資源發(fā)揮了關鍵性作用，并在一定程度上緩解了機場建設資金不足的問題，減輕了機場集團的債務壓力，有力地促進了上海航空業(yè)發(fā)展。
2002-2005年底，民航西南地區(qū)管理局利用機場建設費安排建設投資131778萬元，其中民航總局集中安排108026萬元，機場留成安排23752萬元，主要用于成都雙流國際機場航站區(qū)擴建、航站樓北指廊建設、雙流機場3號路改造、四川南充機場建設、江北國際機場航站區(qū)擴建、萬州五橋機場建設及各機場公安、安檢、消防等項目建設。這些項目的建設，大大改變了西南地區(qū)民航底子薄、基礎設施落后的狀況，提高了西南地區(qū)民航交通和飛行安全保障水平。
近年來，華東空管部門在機場建設費政策的支持下，相繼完成了上海區(qū)域管理中心工程、民航航路二期改造華東段建設工程、民航數(shù)據(jù)網改造工程、浦東機場飛行區(qū)擴建工程等重大建設項目，進一步提高了華東地區(qū)飛行安全保障水平，并為該區(qū)域空管系統(tǒng)的未來發(fā)展奠定了良好基礎。
民航部門在機場建設費政策的支持下，對各省會城市機場進行了擴建，實施了部分支線機場建設工程、空管航路改造一期工程和北京、上海、廣州三大區(qū)域管理中心建設等，大大提高了民航空管系統(tǒng)的指揮保障能力，促進了我國民航事業(yè)的快速穩(wěn)定發(fā)展。2001―2004年，我國民航運輸生產年均增長17.8％，高于同期國內經濟增長速度近一倍，預計“十一五”期間增長速度可達14％－16％。這些硬梆梆的成績背后，機場建設費政策的作用功不可沒。
大家知道，民用機場建設資金投入量巨大。雖然近年來我國民用機場建設獲得了長足發(fā)展，但由于我國絕大部分機場都先天不足，資本金薄弱，債務負擔沉重，償債周期較長，而我國發(fā)展的國民經濟和不斷提高人民收入水平，都對民用機場建設和民航業(yè)發(fā)展提出了繼續(xù)保持快速超前發(fā)展的要求，從而使得我國民用航空業(yè)基礎設施建設普遍面臨著巨額的資金缺口壓力，當還清債務之時，基本上又到了機場需要新一輪擴建改造的時候，機場沒有進行資本自我積累的充裕時間。目前全國179個機場中，盈利的機場不到10個，絕大部分機場后天的自我發(fā)展能力嚴重不足，絕大部分邊遠地區(qū)的機場和支線機場，客流量小，難以收回建設成本。
清華大學公共管理學院教授于安在接受采訪時說，盡管我國民航機場在形式上已經全部實行企業(yè)體制，機場、航空公司等企業(yè)成為機場基礎設施建設的主體，但是我國的實際情況很難以“利潤最大化”為目標經營。因此，在相當長的時間里，為確保我國的領空資源利用和在空管領域的國家利益，保持民航運輸業(yè)的超前發(fā)展，仍需國家財政繼續(xù)保持和加大對民航空中管制、機場建設等基礎設施建設的投資保障力度。
在采訪中，專家一致認為，基于民航機場的特性及我國的實際情況，機場建設費還應繼續(xù)征收。政府應對民航機場建設和運營提供適當?shù)闹С郑员ＷC機場的穩(wěn)定健康發(fā)展。
記者從相關部門了解到，為保持“十一五”期間民航業(yè)繼續(xù)保持快速超前發(fā)展，財政部已經正式向國務院提出延續(xù)機場建設費政策的請示，在經國務院批準后，財政部將根據(jù)新形勢的需要，進一步改進和完善機場建設費管理制度，使機場建設費政策在支持我國民用航空未來發(fā)展中發(fā)揮更好的作用。
