新年伊始，2010年稅收政策的一些密集調整和財稅體制改革的新動向，引起了公眾極大關注。

　　繼去年減免企業和居民稅收負擔5000億元之后，作為積極財政政策一部分的結構性減稅，將在2010年繼續實施。其中，最引人關注的是增值稅和個人所得稅的調整動向。同時，動議之中的資源稅可能開征、物業稅全國空轉等問題也同樣備受關注。

　　為了解下一步結構性減稅計劃，以及減稅與經濟發展、減稅與財稅體制改革之間的關系等問題，《中國新聞周刊》特約財政部財科所所長賈康、社科院財貿所副所長高培勇進行了一次對話。

　　結構性減稅新動向

　　中國新聞周刊：近日，國家稅務總局召開全國稅務工作會議，局長肖捷提出，2010年要繼續落實結構性減稅政策，不斷增強稅收調控職能。結構性減稅在2010年還會有哪些新動向？

　　高培勇：作為積極財政政策的內容之一，結構性減稅在2008年10月開始提出。核心是增支和減稅。結構性減稅和普通減稅的差異有三條：第一，它不是全面地減，而是有選擇性地減；第二，它不是大規模地減，而是有限度地減；第三，它也不是增減互抵之后凈效用為零，而是實實在在地要減輕企業和居民的負擔。

　　2010年，大家肯定依然對減稅充滿期待。2010年結構性減稅能做些什么？我個人將之表述為三個層次。

　　一、過去已經推出的減稅項目，如果不是短期的安排，那么2010年仍然要繼續實施下去。比如2008年推出的企業所得稅兩法合并，類似這樣的已經深入到稅制安排層面的改革，2010年以及更長的時間內肯定要繼續堅持下去。

　　二、在過去兩年間推出的有時限的臨時性措施，比如二手房營業稅的減免優惠，當時宣布實施一年。現在看起來，凡是有時限的，就面臨繼續下去還是結束的問題。比如，二手房營業稅的優惠措施就廢止了。

　　三、推出新的結構性減稅安排，主要是增值稅、個人所得稅和物業稅等三項。

　　中國新聞周刊：在民眾最關心的個人所得稅方面，2010年會有哪些新的動作？例如大家最關心的起征點，是否會上調？

　　高培勇：實際上，起征點應該是“被稱作起征點的扣除額”。它是老百姓看得見摸得著的，但對起征點進行調整的改革，不是逼近個人所得稅改革方向的改革。個人所得稅的改革方向有兩條：一是調節貧富差距，一是降低中低收入群體的納稅負擔。個人所得稅必須從分類走向綜合。綜合跟分類的最大差別，是必須以人為單位搞清他所有的收入，然后再根據收入的多與少實施調節，只有在這種條件下才能實現公平負擔，堵塞稅收流失漏洞。

　　賈康：我基本的看法也是贊成走向“綜合與分類相結合”的思路。中國現在按照11個分類征收個人所得稅，在這種框架之下簡單地討論提高起征點沒有意義。

　　我個人建議，可以先把資本利得拋在一邊，綜合其他各種收入。我們的身份證號碼應該成為各人的社會保障號碼，同時也應該成為個人納稅號碼，這個號碼應該終身不變，并在整個登記系統中是唯一的。這一納稅號碼，配合金融實名制和金融系統的計算機聯網，就可以將一個人名下在各個金融機構的年度收入合計在他個人的號碼之下，然后再以超額累進的方式征收個人所得稅。

　　那么超額累進稅率的設計應該怎么樣考慮呢？我認為，極而言之我們可以不動起征點，在剛過起征點的檔次上將稅率調低到1%，這既使較低收入階層進入了納稅人范圍，又明顯降低了他們的稅負。在中等收入階層，以5%來覆蓋就可以了。對在此范圍界限之上的收入，我認為可以再加大調節力度，強化收入再分配，即對更高的收入可以從5%跳到15%，再跳到25%，最高還可以設想跳到35%。這種綜合配套的新方案，將明顯降低低收入階層的稅負，培育中等收入階層，并且加大高收入階層的實際稅負。

　　中國新聞周刊：日前有媒體稱物業稅“空轉”將可能變為“實轉”，2010年是否會有相關計劃？

　　賈康：我們對于現在被稱為物業稅的不動產稅應該給予特別的關注，因為它可以校正地方政府的職能與行為，促進房地產業健康發展。物業稅實際上會給中國有產權房的社會成員增加一個保有環節的稅負，這個稅負可以起到一定的調節收入分配的作用。物業稅會促使以后有能力買產權房的這些社會成員購自住房時，更多考慮買小戶型，它也會抑制那些想買房來炒作的投資者或投機者。進一步，這種需求方的變化會影響供給方，開發商會注意在自己開發的地皮努力興建更多的小戶型住宅，由此帶來的一方面是中國土地集約利用水平的提高，另一方面也在調整收入分配格局。

　　高培勇：物業稅太重要了。重要在哪兒？要我說就一句話，還是和貧富差距的調節有關。中國人走到今天，貧富差距最終要通過征收財產稅來實現。人與人之間的貧富差距體現在三個層次，一是收入的差距；二是消費的差距；三是財產的差距。而在這三個層面的差距中，財產是基礎性的，最根本的。政府要想調控，就必須瞄準財產。中國目前調節貧富差距的工具說到底還得靠稅收，而稅收現在面臨的尷尬局面是財產環節沒有稅。中國2010年應該在結束財產環節無稅狀態方面有所作為。應該以物業稅的開征來帶動整個財產稅體系的建立。

　　中國新聞周刊：在增值稅方面會推出哪些新的安排？

　　高培勇：減稅可以通過各種方式來完成，比如縮稅基、減稅率，而增值稅的減稅則是通過從生產型到消費型的轉型來完成的，這是一種機制上的調整。它里面有很多“玄機”。

　　生產型和消費型有什么區別？我認為一句話就可以講清楚了：用于購買固定資產機器設備的款項是計征增值稅還是免征增值稅？如果是計征，就是生產型增值稅；如果是免征，就是消費型增值稅。

　　2010年，要在增值稅的轉型改革問題上作出新的調整，我認為可以有一個突破口：那就是將增值稅的抵扣范圍，從設備投資擴大到所有固定資產。據估算，企業的固定資產投資額中設備投資占三分之二，土建部分占三分之一，我們現在只允許抵扣其中的三分之二。2010年要在這方面做出突破。但是這牽涉到營業稅的改革，因為現在的建筑安裝屬于營業稅的征稅范圍，給土建部分抵扣等于是用營業稅抵扣增值稅了。所以這個配套要同時進行，將營業稅與增值稅的改革銜接起來。

　　稅制改革與《預算法》修訂

　　中國新聞周刊：2010年，資源稅、環境稅的改革會否提上議事日程？

　　賈康：合理的資源稅稅負水平和資源價格，是資源得到合理配置的前提。資源瓶頸之所以演化成為中國經濟發展最突出的問題之一，與資源產品價格形成機制有關。現階段我國資源產品價格仍基本上是“三不反映”：一不反映資源的需求稀缺程度；二不反映供求關系；三不反映環境污染造成的外部成本。而且資源價格缺少彈性，不利于運用價格手段激勵節能。

　　之所以會有不合理的資源價格形成機制，又與沒有完善的稅收制度安排和政策支撐有關。也就是說，現行從量計征的、過低的資源稅額不能配合價格的“三個反映”。其最大弊端顯現在資源價格高企的時候，也是資源企業低效開采的最瘋狂的時候。但這時卻又是最不能進行資源稅改革的時機，因為資源價格虛高之際必是通脹之時，而此時資源企業也極易把改革后的資源稅輕易地轉嫁給下游企業，從而進一步加劇通脹。這就是為什么前幾年我國遲遲無法推出資源稅改革的原因。

　　如今，在我國成功抵御世界金融危機的沖擊，國民經濟于2009年間順利由“前低”轉入“后高”之后，我認為推進資源稅改革的時機已經到來。

　　高培勇：結構性減稅屬于積極財政政策，而資源稅、環境稅的改革則屬于稅制改革的進程。資源稅在2010年應該出臺了。大的背景很清楚：節能減排，全球氣候變化，建立低碳經濟。稅收上肯定要有所作為，而且已經有了一個比較好的方案，各方面的條件基本已經具備，應該在2010年將它推出。

　　中國新聞周刊：從財稅體制改革的角度看，稅負的減少和稅種的增加之間應該遵循什么樣的一些原則？應該怎樣看待中國的稅負問題？

　　高培勇：經過減免，中國現在一共有19種稅，其中固定資產投資方向調節稅是暫免征收的，有效運行的一共有18種稅。從總體上講，稅制改革的方向就是12個字：簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管。“簡稅制”就是稅種不要太多。我認為，在全球范圍內做比較，20個左右的稅種不是一個繁瑣的稅制。

　　其實，稅制的繁瑣和簡化只是形式，更重要的還是要體現政策的目標和稅收本身的功能。就總體而言，看待中國百姓的稅負不能偏向總量，而要注重結構。就總量而言，2009年中國的宏觀稅負水平，就是稅收收入占GDP的水平，在20%上下。如果把非稅收入，把游離于預算之外的收入加進去，也就在30%左右。如果把能夠統計在冊的其他收入也都計算在內，可能會超過30%。但關鍵不在總量，而在結構。結構在哪？首先一個大的結構就是預算口徑問題，我們希望把各方面政府收入都統一納入預算當中來，使我們的宏觀稅負水平能夠更確切地反映企業和居民的負擔狀況。另外，不同產業之間稅負要均衡，促進服務業更快發展；不同收入群體間的稅負要均衡，讓高收入者多納稅，低收入者少納稅。在這樣的前提下來討論稅負問題我覺得是有裨益的，因為政府的支出規模和職能格局就在那里，單純討論稅負的減少是很難做到的。

　　中國新聞周刊：從2003年開始，深化財稅體制改革已經進行了6年有余。這6年中，既有2008年開始實施的內、外資企業的所得稅制度統一，又有2009年實施的全國增值稅轉型改革。中國當前財稅體制最需要改革之處還有哪些？

　　高培勇：最重要的是《預算法》修訂應該盡快破題。《預算法》是統管財稅所有法律的根本大法。現行的《預算法》是1994年推出的，當時的經濟環境與現在相比，已經發生了很大變化。2010年要把《預算法》的修訂放在特別重要的位置，在此基礎上研究其他法律的改革問題。

　　“跑部錢進”應終結

　　中國新聞周刊：深化財稅體制改革和完善公共財政體系，離不開中央和地方財政體制的健全。近日，胡錦濤主席也提出，“要按照調動中央和地方兩個積極性的原則，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制。”在這方面，未來會有哪些改革方向？

　　高培勇：經過這些年的改革，中央和地方的財政體制安排的路子越來越清晰了。中國是單一制的國體，不要指望給地方政府以稅收立法權，這是越來越看得清楚的。正因為這樣，現在談到體制問題的時候，原來叫“財權與事權對稱”，現在叫“財力與事權對稱”，目的就是為了走出認識上的誤區。

　　同時，中國又不是一般意義上的單一制國家，而是帶有中國特色的單一制國體。地方的財政很多要靠中央的轉移支付來實現。比如，2009年的預算中，全國省以下地方支出的38%要靠中央政府的轉移支付來彌補，中西部地區省以下地方政府支出的54%要靠轉移支付彌補。這實際上就告訴我們，中國的財力配置格局應該是什么樣的狀況。現在需要解決的問題是，在轉移支付的作用越來越大的條件下，要盡快將轉移支付納入制度化和規范化的軌道。不要演變成“跑部錢進”，而是讓地方政府能對自己的收入有一個大致穩定的預期。

　　中國新聞周刊：在信貸政策寬松的背景下，去年曾出現“地方政府融資的狂歡節”，地方舉債融資的規模迅速擴大，也引發了許多爭議。應怎樣看待地方政府融資問題？

　　賈康：我認為，地方政府融資的發展，在市場經濟和分稅分級財政體制模式下，有其必然性，對其做出簡單禁止是行不通的，所以大思路上應回歸大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，疏堵結合，重堵，更重疏。

　　具體來說，應該“治存量，開前門、關后門、修圍墻”，打造一套可控風險和可持續的地方“陽光融資”的制度和法紀。地方政府融資應當是有透明度的、受法紀約束的、依托于制度規范和受公眾監督的。當務之急，一是應強化國家綜合部門自上而下對各地融資規模的監督、指導、協調；二是應強化地方各級人大、政協對政府融資的審批與制約；三是應強化金融市場監管部門、審計部門對于政府融資活動的監控、審計；四是應提倡、鼓勵地方政府融資主體內部的自律和加強管理。相關的制度內容，可先形成一些粗線條的文本，再于動態中不斷完善、細化。

　　中國新聞周刊：在目前的中國國情下，如何理解納稅人的權利和義務？

　　賈康：自新中國成立至改革開放之前的30年內，除建國之初的幾年外，經濟社會是在一種趨向“無稅”的狀態中運行的，這直接導致全民納稅意識淡薄。改革開放后，隨著各項稅收制度的不斷建立，企業的納稅意識逐漸有所增強。但對于居民個人來說，意識到自己的納稅人身份要更晚些。1994年稅制改革使個人所得稅覆蓋低收入階層之外的所有居民時，普遍存在的民眾納稅意識淡漠、偷逃稅比率高現象，便與稅收的規范性要求形成一種刺目的反差。從長遠看，在市場經濟中，培養公民的納稅意識是一項十分重要的工作，社會誠信度包括納稅誠信度，對市場經濟的建立和完善是至關重要的。同時，居民納稅意識的提高，對于促進我國預算管理的公開、透明和法治化、民主化，也至關重要。

　　中國新聞周刊：開征新稅種要經過哪些程序？是否要經過全民討論？

　　高培勇：在中國的稅法體系中，開征新稅種的方式有三類：一類是最高層次的全國人大立法，第二類是行政法規，國務院立法，第三類就是由財政部和稅務總局推出的法規。當我們談論開征新稅種的時候，關鍵是將它納入到哪一個層面上去。一般來講，都限于前兩個層次，不會由財政部和稅務總局推出新的稅種。