2010年4月26日，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了《企業內部控制基本規范配套指引》。
　　早在2006年7月15日，財政部會同國資委、證監會等部門聯合發起成立企業內部控制標準委員會，合力推進我國企業內控體系建設。兩年后，2008年6月28日，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了《企業內部控制基本規范》，同時公布了系列企業內控配套指引征求意見稿，標志著我國內控規范體系建設取得了重要的階段性成果。又經近兩年的不懈努力，而今，內控配套指引終于出臺，這標志著適應我國企業實際情況、融合國際先進經驗的中國企業內部控制規范體系基本建成。（相關新聞見本報本期A3版）
　　內控配套指引有什么特點，該如何實施，具體的時間表怎樣？帶著這些大家關注的問題，本報記者采訪了財政部會計司司長劉玉廷，內控專家、中天恒會計師事務所總經理李三喜，中國煤炭科工集團有限公司總會計師蔣占華。

內控體系始建成
財政部副部長王軍在會上指出，企業內部控制配套指引的制定發布，標志著“以防范風險和控制舞弊為中心、以控制標準和評價標準為主體，結構合理、層次分明、銜接有序、方法科學、體系完備”的企業內部控制規范體系建設目標基本建成，是繼我國企業會計準則、審計準則體系建成并有效實施之后的又一項重大系統工程。
深入貫徹實施企業內部控制規范，必將有利于進一步夯實宏觀經濟形勢回升向好的微觀基礎，有利于推動我國企業經濟發展方式轉變，有利于促進企業全方位參與國際經濟競爭，有利于維護經濟穩定和社會公眾合法權益。正如審計署副審計長董大勝指出，企業內部控制配套指引的發布將對防范企業風險、規范企業管理、促進企業可持續發展產生深遠影響和積極推動作用。
　　內控專家、中天恒會計師事務所總經理李三喜介紹，《企業內部控制配套指引》包括《企業內部控制應用指引》、《企業內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》三大部分。
　　李三喜表示，基本規范在企業內部控制規范體系中處于最高層次，起統馭作用，描繪了企業建立與實施內控體系必須建立的框架結構，規定了內部控制的定義、目標、原則、要素等基本要求，是制定《企業內部控制應用指引》、《企業內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》的基本依據。
而《企業內部控制應用指引》在企業內部控制規范體系框架中居于主體地位，是基于《基本規范》及《會計法》、《公司法》、《證券法》、《注冊會計師法》等相關法律法規制定。對應用指引進行層次劃分，研究企業內部控制規范體系的層次結構，能夠理順該體系內部各部分之間的內在邏輯和相互關系；明確各應用指引與《企業內部控制基本規范》所界定的內部控制要素的內在聯系；厘清各項應用指引在內部控制中的功能作用、控制范圍和控制重點，最大限度地減少《企業內部控制基本規范》的應用盲區；有助于企業在貫徹實施《企業內部控制基本規范》時，更好地界定各部門的職責權限；結合不同層次應用指引的執行情況，便于有針對性地開展企業落實內部控制規范情況的內部評價和外部檢查，并采取針對性更強的優化措施。
《企業內部控制評價指引》是為企業管理層對本企業進行內部控制自我評價提供的指引和要求，包括評價內容和標準、評價程序和方法、評價報告的出具和披露等。《基本規范》規定，企業應當結合內部監督情況，定期對內部控制的有效性進行自我評價，出具內部控制自我評價報告。
       《企業內部控制審計指引》是會計師事務所執行內部控制審計業務的執業規范。《基本規范》要求，接受委托從事內部控制鑒證的會計師事務所，應當根據基本規范及其配套辦法和相關執業準則，對企業內部控制的有效性進行鑒證，出具鑒證報告。
　　李三喜表示，配套指引頒布和實施意義可歸納以下幾點：
第一，標志著中國企業內部控制規范體系基本建成。第二，細化了基本規范的內容，增強了基本規范的可操作性。第三，為中國企業構建和實施企業內部控制提供了較為具體的指南。第四，促進企業建立、實施和評價內部控制，規范會計師事務所內部控制審計行為。第五，中國企業內控規范體系的建設與實施，對完善社會主義市場經濟體制、深化企業改革、提升企業抗風險能力和可持續發展能力必將產生十分重要的作用和深遠的影響。第六，發展了我國企業內部控制理論，是對世界范圍內企業內部控制領域的重要貢獻。
　　中國煤炭科工集團有限公司總會計師蔣占華表示，上市公司是公眾公司，一旦它出現了什么問題對社會的影響和危害比封閉型企業更大。建立完善的內控體系不僅僅是中國上市公司樹立國際形象上的問題，更是一個苦練內功更好地走向國際化的過程。

數易其稿終問世
 奔赴全國
“內控體系的實質是管理，而且是以會計相關規范為基礎，涉及到企業管理的方方面面，這是一個復雜的系統工程。”財政部會計司司長劉玉廷自始至終都在參與內控體系的建立，他說，在此前的調研基礎上，主創人員們形成了內控體系框架，又經過2年時間努力，完成了內控基本范。
也就是說，在2008年內控基本規范發布后，會計司的工作人員開始著手內控配套指引的起草工作，并計劃在一年內完成配套指引，但工作剛開展，他們就發現這項工作并非如想象中的那么簡單。全國那么多企業，企業自身的情況又千差萬別、管理人員素質參差不齊，怎樣才能制定出指導性強的指引，這成了會計司這兩年來的工作重點之一。
劉玉廷向記者介紹說：“套指引的質量決不能因陋就簡，它能不能發揮作用，對企業真正有益才是最關鍵的。”也就是說，會計司把配套指引的“有用性”放在了第一位。
“沒有調研，就沒有發言權。”這句話更是真理。為了制定出指導性強的指引，會計司沒有閉門造車，而是成立了若干個調研小組，奔赴全國各地開展調研，深入到各種類型的企業，與企業進行面對面的溝通，了解企業實際情況、對內控的認識和需求，他們調研的對象不僅是企業財務人員，更多的是企業高管以及生產經營一線的產銷、投融資、內審等方面的人員，并且從中收集了大量實例和好的經驗做法；此外，他們也與眾多專家學者、業內人士進行了深入和廣泛的交流。
借鑒國際經驗
劉玉廷介紹，財政部花大力氣研究了國際上關于公司治理和內部控制的先進經驗做法，會計司的工作人員遠赴美國、歐洲以及香港等國家和地區進行工作進修和考察學習時，均將企業內部控制列為考察的重要議題之一，以聽取國際上對于內控制度的意見和建議。
劉玉廷強調：“我們汲取國際先進經驗，但絕不是照搬，而是參考其先進之處，使之與中國實際相結合，成為我們真正需要的規范和指引。”可以說，關于配套指引如何制定的思路在調研、借鑒之中逐漸成形，之后又數易其稿。用李三喜的話說：“配套指引歷時數年，數以易其稿，終于玉成。”
會簽前“封閉”工作
值得銘記的是，在配套指引最終稿形成的最后時刻，文件正式會簽之前，工作團隊封閉在了北京一家賓館，此時的他們眼中只有配套指引，對于涉及把握不準的問題，他們隨時邀請企業老總和總會計師提供咨詢。劉玉廷坦言說：“在那45天里，我們每天工作的時間都超過12個小時。大家的腦子里就是指引。那45天的工作效率、工作質量和工作成果，甚至超過90天的作用。”
談到為什么大家會在最后時候如此“凝心聚力”，劉玉廷說：“企業有加強內部控制的強烈需求，但沒有更多更好得到指導的機會，基本規范和配套指引恰恰滿足了他們的需求，這也是他們迫切需要的。作為準則制定部門，我們真切期盼我國的內部控制體系，能夠幫助企業在后金融危機時期實現健康可持續發展。”
應用指引變化最大
可以看出，配套指引在發布之前一直是在不斷變化和完善的，變化比較大的是應用指引。
       就2008年的征求意見稿來說，應用指引包括22具體項目，最終發布稿減少到了18個，采購與存貨合并了、固定資產與無形資產合并了，長期股權投資和籌資等的內容并在資金了，取消了成本費用、對子公司的控制等項目，增加了組織架構、發展戰略等項目。
       經過合并調整后的應用指引體系由控制環境、控制活動、控制措施等3類共18項具體項目構成，不僅包括了有關業務活動控制的實務指南，而且增加了對內部環境、風險評估要素的操作性指引，從而大大減少了會計控制的痕跡，與基本規范更加協調，實務中也更容易操作。
        具體項目名稱有較大調整。資金變為資金活動、采購變為采購業務、預算變為全面預算、擔保變為擔保業務、合同協議變為合同管理、財務報告編制與披露變為財務報告等。
具體項目的結構和內容也有很大改動。比如最初預算征求意見稿的結構為第一章總則、第二章崗位分工與授權批準、第三章預算編制控制、第四章預算執行控制、第五章預算調整控制、第六章預算分析與考核控制，而最終稿的結構為第一章總則、第二章預算編制、第三章預算執行、第三章預算考核，具體內容做了較大修改完善。
         財政部副部長王軍指出，企業內部控制配套指引既具中國適應性，又具國際先進性；既適應了國際金融危機后社會對內部控制審計提出的新要求，又切實考慮了注冊會計師風險責任的可承擔性。 
      李三喜告訴記者：“文章是越改越好，本配套指引也應如此。征求意見稿更像內部控制方面的文件、更具有操作性，最終發布的配套指引更像個管理類文件。”他還說，配套指引不可能代替企業自身的內部控制制度或手冊，企業應以基本規范及配套指引為起點，構建適合本企業的內部控制體系。

　　
抓好實施是關鍵
記者了解到，截止發稿日為止，《內部控制基本規范配套指引》文本還沒有在網上公布。對此，財政部會計司司長劉玉廷表示，配套指引將盡快上網。
　　對于大家關注的內部控制如何實施的問題，財政部副部長王軍指出：“天下大事，必做于細；成之不易，用之更難。”
       王軍介紹，財政部將會同國務院有關部門扎實抓好企業內部控制規范體系的貫徹實施工作：著力開展各種行之有效的內控宣傳，在全社會營造一種注重風險防范、強化責任意識、崇尚誠實守信、履行社會責任的內控文化，為全面貫徹實施企業內部控制規范體系奠定良好的環境基礎；著力實施全方位、全覆蓋的內控規范培訓，重點培訓企業高級管理人員和相關監管部門的工作人員，并將內控規范培訓納入會計人員繼續教育內容；著力做好企業內控規范體系實施前的各項準備工作，確保實施工作平穩、有序、順利進行；著力推進企業內部控制規范國際交流與合作，爭取在內部控制建設所依據的規范、內部控制審計所遵循的準則及注冊會計師相關業務監管要求等方面，建立互認機制，切實降低中國企業境外融資成本。
　　李三喜表示，配套指引制定不容易，貫徹落實或許更難。中國企業貫徹落實配套指引是一個漸進的過程。不過有政府監管部門的強力推行，我國企業實施基本規范及配套指引必然會很快開展起來，當然這個過程也不可能是一帆風順的，實施中遇到的困難也不少。
      李三喜接著表示，首先是認識問題，多數企業重經營輕管理，風險意識薄弱，對內部控制的重要性認識不夠，存在著不少誤區。其次，實施環境問題，我國多數企業法人治理結構不完善，內部人控制現象比較嚴重，實施內部控制的基礎比較薄弱。再次，是成本效益問題，構建適合本企業的內部控制體系，這是要花人力、物力的，實施要人來做，增加企業成本是必然，這對效益不好的企業來說是有顧慮的。最后，執行不力。內部控制的關鍵在執行而不是在設計。
　　中國煤炭科工集團有限公司總會計師蔣占華表示：“我見過很多公司內部控制的各種規章制度非常全，但執行起來卻非常不力，如我們的中航油折戟金融衍生產品就是因為當時各種內控制度就沒有得到很好的執行。我認為，內部控制的各種制度首先可操作性必須要強，然后必須進行不定期的檢查監督和評估；最后上市公司還必須進行充分披露自己的內部控制工作。”
　　李三喜認為，不管怎么說，我國企業實施基本規范及其配套指引是大勢所趨，不可逆轉。他建議：第一，政府監管部門合力推行。對我國大多數企業來說，內部控制還沒有變成內在需要，因此，政府監管部門的合力推行是非常重要的。第二，大力宣傳和培訓人員，內部控制建設和執行的關鍵在領導，因此，要加強對總會計師以上高管人員培訓。第三，以范配套指引為起點，企業自己或聘請咨詢機構設計或修訂一套適合本企業的內部控制體系是當務之急。第四，強化內部控制的責任，將內部控制建設的責任落實到人，并與業績考核掛鉤。第五，加強內部和外部的內部控制評價和審計工作。第六，建立內部控制信息平臺，將內部控制嵌入企業管理流程，使內部控制、風險管理與企業日常管理真正融合起來。

分步實施有安排
財政部等五部委表示，企業內部控制配套指引自2011年1月1日起在境內外同時上市的公司施行，自2012年1月1日起在上海證券交易所、深圳證券交易所主板上市公司施行；在此基礎上，擇機在中小板和創業板上市公司施行。鼓勵非上市大中型企業提前執行。
　　李三喜認為，這是財政部、審計署等發布部門對企業內部控制配套指引既抓住有利時機推動內控規范實施，又區別對待作出積極穩妥的實施安排，是從我國企業大小不一的實際情況考慮的。如果不顧企業實際和市場承受力倉促實施，很可能導致流于形式；而如果一味延后實施，就必然會坐失良機。為主動應對后危機時期的各種新挑戰，財政部、審計署等發布部門在綜合上述因素并借鑒國際經驗的基礎上，本著“突出重點、抓住關鍵、積累經驗、穩步推進”的原則，要求內部控制配套指引先在管理基礎和人員素質較好的境內外同時上市的公司施行，再過渡到主板上市的公司；對于中小板和創業板上市公司，由于內控執行成本因素影響較為復雜，財政部和證監會將就此繼續加強協調，更加科學地確定實施步驟。至于非上市大型企業，鼓勵并積極支持其提前執行。
　　蔣占華介紹，中煤科工原來就有內控，只是不太系統，我們在內部控制方面所作的工作很多，我們梳理了法人治理結構，提升了資金管理水平（資金是企業的血液），在財務方面根據現行的會計準則以及其他法律法規建立更加完善的控制體系（在投資融資擔保三方面把內控落到了實處，更加具有可操作性），同時在內部建立了完善的監督隊伍，提升了內控的信息化水平，在思想建設上切實加強了內控的思想建設，使得各個層面更加重視內控。
　　對于今后如何實施內控，蔣占華表示，怎樣使得內控不流于形式這是一個重要的問題。他介紹了自己的想法：未來將會繼續梳理以往的一些內部控制制度，使其更加優化和系統化；優化業務流程使其更加高效，形成嚴密的流程框架保證風險可控；建立完善的內部控制工作的評價激勵機制（內控成績并不像銷售等別的工作那么容易考核，一定要建立一個完善的評價體系，以激發做內控的員工的積極性）；對內控的成本收益進行評審，使內控符合成本效益原則，從而建立科學的內控體系。
　　另外，對于大家關注的創業板內控問題，李三喜介紹，創業板上市公司如何實施內控總體上和其他企業一樣，配套指引對此有沒有具體要求。只是在實施的時間上將擇機而定。

專家觀點
 劉玉廷：行百里者半九十。我們應當清醒地認識到，推進企業內部控制規范體系貫徹實施是一項艱巨的系統工程，下一步的任務更加繁重。同時，我們也應當滿懷豪情！只要我們繼續保持實事求是、腳踏實地的工作作風，精心組織，就一定能夠將企業內部控制規范體系學習好、宣傳好、實施好，進一步促進企業提升管理水平和風險能力，進一步促進我國經濟持續健康快速發展！

 李三喜：《內部控制審計指引》明確指出，注冊會計師不僅應當對企業財務報告內部控制有效性發表審計意見，同時還應當對內部控制審計過程中注意到的非財務報告內部控制的重大缺陷，在內部控制審計報告中增加描述段予以說明。
這確實既適應了國際金融危機后社會對內部控制審計提出的新要求，又切實考慮了注冊會計師風險責任的可承擔性，是基本規范和配套指引實施安排中的重要制度創新。

 蔣占華：目前我們的規范內部控制規定的比較全，但要全部做到很難；無論規范和指引，抓得都不是太實在，其可操作性都不是太強；另外，我們的目前上市公司的內部人控制弊端僅僅靠內部控制規范和指引是解決不了的，必須進行產權改革。

記者手記
內控實施要考慮成本效益
《企業內部控制配套指引》在眾人期待中，終于掀起了蓋頭。應該說，各方對配套指引的評價都很高。對于內控配套指引，目前最重要的工作就是宣傳與培訓，只有宣傳與培訓做好了，才能有更好地實施。也就是說指引落筆更需“落地”。
　　對于大家關注的《配套指引》宣傳與實施問題，據記者了解到，財政部會計司司長劉玉廷已經對《配套指引》做了解讀；中國會計學會已經決定在五月份舉辦首期企業內部控制配套指引培訓班；普華永道、德勤等知名會計師事務所也將對《配套指引》進行宣傳講解。
毋庸置疑，內控的實施，對企業正面影響居多。但是內控的實施需要投入，這就涉及到內控的實施成本問題，可能會加重企業的負擔。如何在兩者之間找到平衡點，這對企業的CEO、CFO們的管理層都是一個考驗。
　　根據時間表的要求，在2011年實施內控配套指引，任務很重。如何將內控實施成本轉化為企業獲取的實實在在的效益，讓企業自覺實施內控，并通過內控的實施，優化流程，提升管理，降低風險，增加效益，進而形成良性循環，這是大家都該思考的問題。