經歷多年爭議后，自2012年開始，國內首條高速公路――滬嘉高速，以并入城市快速路的方式提前取消收費，成為第一條“免費高速公路”。

    至此，高速公路必定收費的“鐵律”被打破。然而，“蝴蝶效應”仍然難以顯現。從各地方政府官員在“兩會”期間的表態看來，由于財政壓力，高速公路取消收費在短期內還無法實現。即便在上海的其他高速公路，上海市建交委也表示，收費仍被看作是調節道路疏堵的必要存在。

    事實上，高速公路取消收費后給地方政府帶來的財政壓力，以及未來高速公路修建、經營和管理等改革問題未解，“免費高速公路”的普及仍然只能是奢望。

  “被標桿”的滬嘉高速

    作為免費高速公路“標桿”的滬嘉高速，實際上是連年被“建言”取消收費，并在去年五部委聯合清理收費公路的工作中被“點名”的一條公路。

    滬嘉高速是中國大陸第一條高速公路，于1984年12月奠基動工，1988年10月建成通車，總投資2.3億元人民幣。其中交通部補助3300萬元，貸款500萬元，地方財政撥款700萬元，其余為公路養路費列支。

    隨著長三角地區的融合發展，滬嘉高速已經成為中國最繁忙的公路之一。

    從2000年起，來自上海市及嘉定區的人大代表，連續11年在“兩會”期間針對滬嘉高速提議案，矛頭直指其收費問題。

    上海市人大代表潘樂明表示，從建成當年起，滬嘉高速便開始收取機動車道路使用費。據其估算，2.3億元投資成本平攤下來，滬嘉高速平均每天只需收費約27397元，按收費標準中最低的一檔“每輛小型客車每次10元”計算，這只是2700多輛車的單程收費量。而統計數據顯示，到2003年年中，滬嘉高速的日均流量就已達4.3萬輛。近幾年來，隨著嘉定新城的建設，這條公路的日均流量更是增長迅猛。

    實際上，滬嘉高速的收益增長，通過其財務數據和股權結構也可見一斑。

    相關信息顯示，滬嘉高速經營權和管理權自1995年起，即轉讓給一家名為“上海建泰有限公司”的企業。上海建泰是由上海市政府牽頭成立的滬港合作企業，由上海市公路建設總公司和中信泰富旗下的香港全資公司Rich　Creation　In-vestments　Ltd。于1995年12月組建而成，注冊資本18.5億元人民幣，兩者分別持有上海建泰55%和45%的股權。

    滬嘉高速是上海建泰的唯一資產，也就是說，初始投資2.3億元的滬嘉高速，至1995年身價已漲至18億元。

    1998年，上海隧道工程股份有限公司以4億元人民幣從上海市公路建設總公司獲得24.86%的上海建泰股份；2003年，中信泰富將其持有的45%股份以9.69億港幣的價格回賣給上海公路建設總公司。隧道股份與上海公路建設總公司即分別持有滬嘉高速公路股權的 24.86%和75.14%。

    隧道股份1999年1月24日發布的配股說明書中寫道：根據測算，隧道股份在投資滬嘉高速公路經營權的今后約17年期間，預計可獲得稅后凈收益11.8億元，扣除初始投資款，可獲得投資凈收益7.86億元，平均年投資凈收益為4579.63萬元，平均年投資凈收益率為11.6%。

    這些數據顯示，這條由政府投資興建的高速公路，收費期間獲得的收益已經數倍于政府最初的投資。

    在去年五部委清理收費公路的工作中，滬嘉高速這一高收益率被曝光。

    在全國公路網的版圖中，滬嘉高速只是一個小小的代表。早在2006年，國家審計署就發現北京等12個省市有35條經營性公路超期收費，收取的過路費收入甚至是投資成本的10倍以上。

    其中，有不少較短期限內能還清貸款并有合理經營收益的收費公路，也批準按規定的最高收費年限30年收費，部分地方政府將收費多年、經營效益較好的公路“改頭換面”，違規重新批準和計算收費期限。

    而根據滬深兩市19家上市的高速公路公司年報數據來看，這些公司的毛利率高得驚人，2011年三季報數據顯示，高速公路上市公司整體銷售毛利率高達59.27%，遠遠超過被指為暴利的房地產行業30%~40%的毛利率。

    地方財政壓力倍增

    經營性高速公路取消收費并歸還國有后，地方財政的壓力驟然增加。對于主政者來說，后續的大量政府還貸性公路的建設資金，則更加捉襟見肘。

    根據去年年底30個省份公布的信息，政府還貸性收費公路累計債務余額為2.2911萬億元。其中，河北、河南、浙江、廣東、陜西、山東、江蘇、云南等8省份債務均超過千億元。

    去年，全國各省份收費公路共收費2859.4614億元，收費額絕大部分用于還貸。大部分省份在還貸后，再扣除養護支出、運營管理支出、稅費支出、折舊或攤銷及其他支出后，都是“入不敷出”，且缺口較大，山東更是虧損87億元。

    正是受資金短缺之苦，高速公路的經營權在過去二三十年間才始終徘徊在政府與企業之間，有關高速公路的收費期限、公益性回歸等各種問題也才由此產生。

    以上海為例，上世紀90年代，上海市政府運用政府舉債、土地批租等方式，投入了3650億元修建了楊浦大橋、內環高架、地鐵一、二號線等多個重大市政項目。按照當時的投融資體制，建設高速公路的資金和管理無法得以滿足，通過BOT模式修建高速公路由此應運而生。

    2002年，首批BOT模式建設的高速公路之一莘奉金高速建成通車，同一批次的嘉瀏高速、滬青平高速也于同年竣工。由于此批試點成功，一些之前持觀望態度的民營企業紛紛介入，上海市政府原定2005年完成的7條高速公路招商任務，提前3年完成。

    到2002年，上海全市的高速公路有七成是由民營資本參股建設，完成了嘉瀏、滬青平、同三國道高速公路等12個項目的招商，投資規模近300億元，引進各類社會資金約274億元。

    然而，這一模式卻在2006年陳良宇案發后戛然而止。隨著陳良宇案的逐步曝光，滬杭高速公路、滬青平高速公路建設運營中暴露出一系列政商勾結腐敗問題，迫使上海市政府在基礎設施建設投融資模式選擇上趨于謹慎，此后，上海市政府事實上中止了這項在高速公路建設、運營領域開展長達9年之久的引入民營資本的市場化嘗試。

    此后，一些國有公司在政府的授意下接盤，上海高速公路回歸國有化正式啟動。

    上海市國有資產規劃投資委員會常任委員楊建文表示，未來上海高速公路以及規劃中耗資近2000億的軌道交通投資運營，將以國有資本為主。

    與上海面臨同樣境況的浙江省，2008年末該省交通廳公開宣布，今后省內高速公路建設將主要采用政府還貸模式，這也是以往各地興建基礎設施所采取的老辦法。

    此種回歸，對于地方政府來說，財政將承受巨大壓力。

    未解的改革

    除了財政問題以外，有關國有企業能否經營好高速公路的質疑聲也從未間斷。

    事實上，滬杭高速公路2002年前國有運營虧損的事實，提醒著走回頭路的風險。

    滬杭高速于1995年利用世界銀行貸款修建，總投資為57億元，1998年建成通車。其所有權和經營權分屬上海路橋發展股份有限公司，以及下轄的滬杭高速公路實業有限公司所有。

    但作為長三角地區最為繁忙的高速公路之一，滬杭高速在2002年以前一直處于虧損狀態。

    國企慣有的粗放式經營管理，被認為是導致虧損的主要原因。其中之一是，滬杭高速的過路費收取相當混亂，特別是長途客運車輛和長途貨運物流集裝箱卡車收費流失最為嚴重。滬杭高速公路實業有限公司和多家客運單位以及貨運集卡車輛簽訂了長期過路協議，以10元的協議價允許其車輛通過滬杭高速，而按照公開的收費標準，一輛小車通過滬杭高速收費35元，一輛大車105元。

    2002年，福禧集團通過從上海城投受讓路橋公司99.35%的股份后，取得了滬杭高速公路的經營管理權。通過縫補收費漏洞，第二年，過路費就比上一年增長了50%，此后連續三年，每年都增長1.5億元左右。同時，道路養護費用也下降到之前的1/10，一年不到2000萬。

    高速公路引入民營資本競爭，還顯著降低了高速公路的建造成本。2004年開工新建的民營嘉金高速公路，其建設成本每公里為8000萬元，而國內同時期同等級的高速公路，建設費用每公里高達2億。

    不過，由于BOT模式中出現的大面積政商腐敗情況，決定了上海的決策層基于政治顧慮，將淘汰這一做法。

    但國企如何經營好高速公路，仍未有確定的答案。

    楊建文曾向上海市有關領導提交了一份名為“上海市應設立大型融資租賃公司加快解決軌道交通等基礎設施建設資金問題”的建議書。

    他的主要建議是，成立一家由國有資本主導的保險公司、社保基金、商業銀行組成的金融租賃公司，為政府修建地鐵融資，地鐵完工后該租賃公司向政府購買地鐵，并將地鐵租給政府指定的一家市場化運作的公司運行，運行收入以租金的形式上交租賃公司。

    盡管只是針對地鐵，但楊建文的這一方案亦可視為未來上海基礎設施建設的改革方向之一。楊建文認為，未來無論采取哪種模式，國有資本都將占據主導地位。