社會保險基金，尤其是其中的養老金與每個家庭息息相關，事關國計民生。但是，當前我國社會保險基金投資運營管理存在著管理主體不明、投資渠道單一、效率低下等問題。在通貨膨脹前提下，存在貶值的可能，且從長遠來看，基金的增值能力和支付能力也令人擔憂。一方面是近半數省份養老金收不抵支，一方面是基金結余收益率大大低于通貨膨脹率，中國養老金制度正面臨嚴峻挑戰。

    近日，在中國人民大學中國社會保障研究中心主辦的中國社會保障30人論壇2012年會上，中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文、財政部社會保障司副司長余功斌、中央財經大學社會保障研究中心主任褚福靈和西南財經大學保險與社會保障研究中心主任林義等專家們就今后基本養老保險全國統籌和社保基金應如何進行多元化投資，防止基金縮水等問題發表了自己的觀點。

    中國社會科學院拉美所所長、世界社保研究中心主任 鄭秉文：

    養老金管理要考慮長短期布局

    當前，中國基本養老保險基金進行市場化投資改革已箭在弦上，不得不發。但對于中國養老金一攬子改革而言，尤其是下一步建立專門投資機構改革中，還應通盤考慮養老基金的短期和長期布局。

    基本養老保險基金分為統籌基金和賬戶基金。全國賬戶基金應全部委托給全國社保基金運營，統籌基金應委托給新建投資機構。即賬戶基金和統籌基金應“分而治之”，分別由兩個主權養老基金運營主體予以負責。

    首先，從風險容忍度和投資策略看，在統賬結合的養老保險基金中，社會統籌基金風險容忍度要低于個人賬戶基金風險容忍度，因此，投資策略與資產配置也應有所區別，這正好與全國社保基金的風險容忍度與擬建立投資機構的風險容忍度大致相同。全國社保基金主要是來自注入的財政撥款和國有股劃撥，風險容忍度要高一些，股票投資上限必定高于新建立的投資機構；而新建機構管理的資產完全來自參保人繳費，其風險容忍度必然小于前者，其股票投資上限也必然低于前者。所以，將賬戶基金全部一次性委托給全國社保基金理事會將符合賬戶基金的屬性要求。

    其次，從收益率的基準要求看，賬戶基金適宜委托給全國社保基金理事會。既然賬戶基金風險容忍度高于統籌基金，其投資收益率基準可以設定為9.0%，而統籌基金可設定為6.0%。根據2009年的數據，統賬結合的養老保險制度替代率是47%，而十幾年以前設計的制度目標替代率是58.5%。因此，要達到當前47%的替代率，繳費21年即可實現，但如果按6%的賬戶基金回報率來計算，則需要繳費25年。如果要滿足58.5%的替代率，委托給全國社保理事會(按9%計算)僅需要26年，而委托給新建機構(按6%計算)則需要32年。在未來幾十年里，如果考慮到老齡化和提高退休年齡等因素，新建機構和全國社保基金理事會的賬戶基金年均收益率將導致賬戶基金的替代率相差十分懸殊。所以，統籌基金和賬戶基金分開運營完全必要。

    再次，從基金的不同屬性看，賬戶基金具有明顯個人財產屬性，賬戶基金與賬戶持有人的對賬單將十分精準，不可能發生任何道德風險。委托給全國社保理事會投資運營將簡單易行，可一步到位實行全國水平的管理，這樣全國社保理事會還可保持目前的單純機構投資者的定位。相比之下，統籌基金難以提高統籌管理層次，其統一集中投資管理的本質是“半市場交易，半行政手段”，對地方政府道德風險的識別和管理將存在很大困難。對新建機構而言，其運營的統籌基金將承擔資產現值與未來債務的精算平衡關系，該機構事實上已成為養老保險制度一個不可分割的組成部分，或至少與養老保險收支存在千絲萬縷的聯系，甚至將擔當起中央公積金局的職能。

    第四，從養老金待遇記發公式上看，賬戶基金的記發公式應是完全市場化的，其賬戶基金的投資收益率可以采取“真實”的投資收益率。而統籌基金則不同，其利率必然是“設定”的，全國統一公布。新建投資機構必然要以豐補歉，自我熨平，追求的是資產與債務的精算平衡，因此，新建養老保險基金投資機構可以實行一個“有管理的”、類似中央公積金制度的利率記賬制度。既然賬戶基金和統籌基金的“利率記發原則”不同，那么，將二者分給兩個機構分別管理成為必然。

    第五，從賬戶基金投資管理體制的發展趨勢看，將賬戶基金和統籌基金同時一次性分別委托出去并實行集中投資，可以一次性根絕地方分散投資管理賬戶基金的制度隱患，這是化解地方運營養老保險基金導致市場風險的長期制度建設。

    最后，從政策連續性上看，將賬戶基金全部委托給全國社保基金理事會，就是對2006年理事會受托管理若干省份做實賬戶試點中央財政補貼部分的政策延續，也是一次制度規范，更是順理成章的自然結果。

    財政部社會保障司副司長 余功斌：

    今后社保制度建設要解決“多”與“少”的矛盾

    十年時間，我國社會保障改革從局限于配套國有企業改革轉變為社會主義市場經濟體制的重要支柱之一，并快速實現制度的城鄉全覆蓋，初步實現了人人享有社會保障，而且保障水平也大幅度提高。但仍然存在一些“先天不足”和“人為失誤”。主要表現在：

    一是制度碎片化，待遇差別化。我國現行的各項社會保障制度基本按城鄉不同、群體不同、地區不同的原則分別建立的，再加上統籌層次的差異化，造成制度既有橫向分割也有縱向分割。造成不同制度待遇差別過大，甚至難以縮小，同時大大增加管理成本。

    二是設計先天不足，財務不可持續。在制度設計總體布局上，城鎮居民基本養老保險和新型農村社會養老保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療在繳費、待遇標準和管理要求等方面盡管沒有本質區別，卻人為地分別按兩個制度運行。在具體的制度設計方面，現行養老、醫療、失業等各項保險制度都不同程度存在先天不足。

    三是事權財權不清，制度一體化難。中央、省、市、縣、鄉五級政府在社會保障方面的職責范圍和支出責任劃分不清，造成一級壓一級，一級反彈一級，最終形成下級依賴上級的狀況。

    四是管理分散粗放，信息系統落后。現行的社會保障管理體制極其分散，由于統籌層次過低，不同制度還分散在不同政府部門管理，即使是人力資源社會保障部門也存在不同的社會保險經辦機構，各自為政，各自為戰。

    今后相當長時期內，我國社會保障制度建設的主要任務是逐步解決“多”與“少”的矛盾。

    一是要從宏觀上把握制度整合和保障水平趨同的進度，既防止保障不足又避免“福利陷阱”。制度整合和待遇趨同是長遠目標，但是進度一定要與我國經濟社會制度改革、經濟財政增長、城鄉差距縮小進度、居民收入總體增長水平相適應，切不可畏縮不前或拔苗助長。

    二是要總體設計、分步實施制度整合，避免制造新的矛盾和問題。國家層面要統籌考慮制度整合、待遇趨同、結構優化、管理完善等問題，對今后的改革思路進行總體設計。遠期目標是以人為制度建設和管理服務的核心，建立制度合一、權責對稱、服務公平的城鄉一體化社會保障體系；中期目標是實現城鄉制度和管理服務的一體化。近期目標則是分別合并城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，設高低兩檔繳費和待遇標準，并與企業職工基本養老、城鎮職工基本醫療保險制度進行有效銜接，同時，將行政事業單位職工直接納入企業職工基本養老保險。

    三是要認真總結國內外制度設計及其運行中的經驗教訓，在整合過程中調整制度結構，保持制度的財務可持續性。統一城鎮職工和城鄉居民基本養老保險制度模式，明確個人賬戶為待遇計發辦法，建立與城鄉居民收入或物價掛鉤的待遇調整機制，實行總量部分積累模式并輔之以全國社會保障基金的積累保證財務的可持續性。統籌修訂完善《促進就業法》和《失業保險條例》，適當下調失業保險費繳費率，通盤調整失業保險基金支出范圍。做到工傷保險待遇與公務員、軍人撫恤待遇的銜接。整合城鄉低保和醫療救助等專項救助制度，基金統一管理、統一使用，目前可考慮按城鄉居民收入確定兩檔待遇標準。

    四是要合理劃分社會保障事權和支出責任，建立健全政府之間、政府內部部門之間的激勵和約束機制。

    五是要按照科學化、精細化的原則強化人性化服務，在柔性服務中嚴格基金征繳、資格認定和待遇發放等管理工作。

    中央財經大學社會保障研究中心主任 褚福靈：

    基本養老保險全國統籌是當務之急

    逐步實現基本養老保險全國統籌具有必要性、必然性、邏輯性、緊迫性與可行性。

    第一，必要性。基本養老保險全國統籌改革，就是要解決因統籌層次低帶來的制度不夠規范統一、各地的養老負擔畸輕畸重、基金規模效應低、養老保險關系轉移接續不夠順暢等突出問題。解決以上問題，是基本養老保險全國統籌改革的直接目標。

    第二，必然性。實行基本養老保險全國統籌是適應生產力發展的客觀要求，具有內在必然性。在用工形式多樣化，勞動力流動頻繁化、城鄉發展一體化的歷史進程中，由于基本養老保險統籌層次低，轉移接續困難，影響了勞動力在全國范圍內的順暢轉移，影響了人力資源的優化配置，因而影響了生產力的發展。同時，基金存儲分散，貶值嚴重，規模效應低，沒有充分發揮基金使用效率，從一定意義上也影響了生產力的發展。因此，通過提高統籌層次，實現養老保險關系無障礙對接，發揮基金的規模效應，也是生產力發展的客觀要求。

    第三，邏輯性。在勞動力全國性頻繁流動的大背景下，基本養老保險基金全國統籌具有內生邏輯性。勞動者不論在哪里參加養老保險，不論把錢繳到哪個地區，所形成的養老保險基金都是勞動者的權益。基本養老保險全國統籌，就是要實現基本養老保險權益全國共享，基本養老風險全國共擔，這是事物發展的內在要求。

    第四，緊迫性。第十二個五年規劃綱要規定“……全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌，切實做好城鎮職工基本養老保險關系轉移接續工作。”因此，實現基礎養老金全國統籌，是“十二五”期間的工作任務，必須抓緊研究落實。

    第五，可行性。根據經濟學家預測，未來20年我國經濟仍然處在快速增長的黃金發展時期，也是鄉村城鎮化、農業工業化、農民市民化發展的歷史時期，各類勞動者的工資收入水平和參保意識會不斷提高，參加基本養老保險的人數和繳費水平也會有較大增加。因此，即便在基本養老保險基金全國統籌的背景下，制度內的繳費能力也會不斷增強，為養老保險待遇的支付提供保障。

    盡管在全國統籌方面具備了一定條件，但應當充分估計到此項工作的難度。回顧歷史，1992年就開始探索基本養老保險省級統籌制度，但直到2009年底，才基本建立了養老保險省級統籌的制度框架。說明制度推進之慢，面臨困難之多。經濟原因應當是地區發展極不平衡，管理原因應當是財政分灶吃飯體制。一些落后地區、中央財政轉移支付力度大的地區，在推進統籌層次提高方面的進展要快一些；一些發達地區、中央財政沒有轉移支付的地區，在推進統籌層次提高方面的進展要慢一些。在省級統籌沒有完全到位的情況下，推進基本養老保險全國統籌工作，會遇到較大困難，應當不斷鞏固省級統籌成果，穩步推進全國統籌。

    西南財經大學保險與社會保障研究中心主任 林義：

    社保基金投資需具備六方面條件

    人口老齡化，經濟高速增長帶來工資快速增長，潛在通貨膨脹壓力等為社保基金投資管理體制帶來一個新問題：如何提高社保基金的收益率？積極探索和創新社保基金的投資管理體制成為一個重要挑戰。需要盡快建全社保基金投資管理體制，完善保值增值辦法。

    國際經驗顯示，社保基金管理的績效直接取決于五方面：第一，從系統整體、戰略的角度把握社保基金管理的復雜過程；第二，社保基金運作各方面內在的復雜關聯；第三，政府監管機構，營運機構對社保基金作為長期性退休收入制度基礎的高度認同；第四，社保基金法律制度框架的完善程度和良好的制度環境；第五，社保基金管理人員的高度責任意識和管理水平。

    完善我國社保基金投資戰略及風險控制的政策思路，需要確立社保基金與實體經濟實現良性互動的戰略理念，反思政府與市場在社保基金投資戰略中的合理定位，立足國內實踐，重視理論創新和政策創新。

    第一，實施多元化的社保基金投資戰略，進一步拓寬投資渠道。社保基金投資作為一項長期的戰略儲備基金，更應關注長期投資收益。股權投資和基礎設施投資應該是首要選擇。在全球金融危機背景下，有針對性的選取國內重大基礎設施項目、國家政策扶持項目等作為實業投資對象，應成為我國養老基金投資的一項重要選擇。選取具有良好業績的基金或信托股份作為股權投資對象，也可作為一項分散投資風險的補充性選擇。

    第二，積極探索養老基金投資項目的創新途徑。如發行超長期的政府國債投資項目，發行政府主導下的長期指數化專項國債等，確保養老基金的長期投資收益。這是在人口老齡化背景下發達國家基金管理的創新性投資策略。而中國資本市場的不成熟性和不規則性，更需要探索創新性的投資方式及制度安排。

    第三，完善社保基金投資組合策略，由于社保基金是作為長期積累儲備基金，不是短期投資行為，因此，從投資組合的配置上，增大長期資產的投資份額，降低或限制短期銀行存款的投資份額，選取具有較高收益的長期債券(國債或企業債)。

    第四，制定有明確的社保基金的積累、預算支出規劃，并與之相對應制定出的長、短期投資戰略和投資策略。基金積累期注重長期投資收益而放棄基金流動性；進入支付期，需要適當注重基金流動性而加大短期投資比重。強化社保基金投資營運機構采取更嚴厲的監管規則，對銀行、保險等金融機構實施嚴格監管，保證實現社保基金投資的安全性目標。

    第五，重視社保基金投資風險管理的機制與技術創新。強化資產負債管理(ALM)在社保基金投資管理中的應用。關注各類社保基金管理計劃在資產負債的總量、結構、期限等方面的合理配置及其動態調整。從而減少社保金基金投資的利率風險和流動性風險等風險。

    第六，完善中國社保金基金投資風險補償機制，主要包括三層，第一層是由社保基金各層次的管理人、責任相關人的自有資金和提取的盈余準備金和管理費的一部分建立的風險準備金；第二層是運用保險機制，由政府設立專門的社保基金投資擔保機構，為社保基金受益人的基本待遇提供保障；第三層是當社保基金發生整體性巨額虧損，前兩個層次的風險補償機制不足以彌補損失時，由政府財政最后出資兜底。