深化稅制改革關鍵在轉變政府職能

    出臺資源稅改革方案、逐步推行房產稅改革、研究開征環境稅的方案……當前市場關注的幾大熱門稅制改革，悉數出現在國務院日前批復的發展改革委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》中，這意味著新一輪稅制改革正在提速。在此背景下，如何設計一個合理的稅收制度也就成為政府和學界最為熱議的問題。

　　稅制改革要圍繞公共支出展開

　　稅制改革應該以什么為目標？這是改革需要最先明確的重要問題。籌集財政資金是稅收原生的最基本職能。一套稅收制度的運行是要滿足國家政權體系“以政控財，以財行政”的需要。服務于市場經濟的稅收收入，其主要目的是為政府的整個公共服務體系提供資金。所以稅收制度的設計首先要滿足政府財政支出，稅制改革也要圍繞公共支出支出這個中心展開。

　　明確劃分政府與市場的界限

　　市場經濟環境中，政府活動不是沒有緣由的，而是為了彌補市場的不足，提供市場不能提供的公共產品和公共服務。所以，尋找政府的適當角色，包括政府如何能最有效地與市場作用，成為國家經濟能否持續發展的關鍵，也是稅制改革成功的先決條件。1994年的分稅制改革實踐也證明如此。分稅制前政府實行財政包干制，中央和地方事先各自確定預算收支范圍、地方預算收支包干基數，地方依照基數收支包干，在劃定的范圍內，自求平衡。由于政府職能未能突破計劃經濟的框架，各級政府的財權、事權劃分含混不清。分稅制改革后，中央與地方在初步劃分各自事權的基礎上，按稅種劃分各自的財政收入。在劃分政府間收支方面，分稅制改革取得了明顯的成效，但由于政府職能轉換的相對滯后，政府職能劃分上還存在著諸多不具體、立法程序未能及時跟進等問題，使分稅制改革的進一步深化與完善遇到了障礙。因此，在稅制改革過程中，必須明確劃分政府與市場的界限，處理好財政職能轉變與政府職責轉換的協調性問題。

　　改革開放以來，我國政府對行政管理體制進行過多次改革，積極探尋政府在社會發展中應該充當的角色。雖然取得了一些成績，政府職能方面仍然存在諸多問題，主要表現在：政府統治功能強大，還在直接從事大量繁雜而微觀的管理活動，社會中介組織力量未能充分發揮，社會的自治功能羸弱；政府主導和配置整個資源的方式并未發生根本性轉變，國有企業在資源配置中占據著重要地位，政府仍對企業實行自上而下的“指揮式”行政管理；政府管理的官僚制結構有泛化趨勢，使各職能管理部門之間職能交叉，在具體事務上相互推諉，缺乏有效的監督和激勵；政府職能顯現無限擴張的傾向，導致政府能力的相對分散和政府管理效力的衰減，導致社會對政府的高度依賴，從而使政府機構嚴重膨脹，社會組織萎糜不振。政府職能未能轉變到位，使公共支出不能充分削減，需要大量稅收收入維持，影響了我國稅制改革的深入。

　　關鍵是轉變政府職能

　　筆者認為，深化稅制改革的關鍵是轉變政府職能。在市場經濟條件下，確定政府的恰當作用，首先要明確社會發展的目標，其次在政府、市場經濟和其他社會要素之間的合作關系中明確責任和指定責任，以及確定政府如何在合作關系中履行自己的責任。政府和市場的合作不是簡單地把某個領域劃歸政府或劃歸市場，更恰當的描述是在合作關系里雙方都要承擔一定的責任。政府作為主要參與者的領域有：制度基礎、國防、秩序、環境、穩定宏觀經濟、提供安全網等。政府與市場共同分擔責任的領域有：教育、醫療衛生、技術研究、儲蓄和投資等。在下一步的政府職能轉變方面，要以有限政府、有效政府的理念為指導，將政府職能限制在管理市場，維護正常的市場秩序和交易秩序方面，在減少政府微觀經濟職能的同時強化政府的宏觀經濟職能。在政府內部引入市場競爭機制，通過招標等各種制度安排吸引社會力量共同完成政府職能。同時，通過與社會中介組織合作，業務外包等制度安排，以多種多樣的組織形式提供各種公共服務，使社會中介組織與政府共同承擔提供公共服務的責任。