2015年6月10日，國務院法制辦公布了由財政部、稅務總局、環保部聯合起草的《環境保護稅法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，向全社會公開征求意見。今年，財政部等相關部門根據去年的征求意見進一步修改之后形成了新草案，再度報送國務院。

　　按照全國人大常委會公布的2016年立法工作計劃，《征求意見稿》本應在6月進行審議。現已進入7月中旬還未審議，不過，據業內人士透露，“如不出意外，應該會在8月份提交全國人大審議。”

　　《征求意見稿》征求了哪些意見，采納了哪些建議，目前不得而知。但業界當前對《征求意見稿》仍存爭議，征收范圍如何設定?稅收款項如何使用?地方立方權應由誰行使?……《財會信報》記者就此采訪了業界人士。

　　爭議一
　　征稅范圍僅定為污染物排放還是應拓寬?
　　《征求意見稿》的立法初衷旨在推動環境保護“費改稅”，即將原來的排污費以開征稅種的形式征收，本著稅收法定的原則制定環保稅法。根據《征求意見稿》，環保稅的征收范圍目前確定為應稅污染物，具體包括大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業噪聲以及其他污染物。排污費的征收對象是污水、廢氣、固體廢物及危險廢物、噪聲。由此可以看出，環保稅和排污費的征收范圍基本一致，略有調整和變化。業界有觀點認為，環保稅只是進行了排污費改稅，與實際意義上的環境保護的范圍并不一致。因此，將該稅種稱為“排污稅”更合適。也有觀點認為，應將污染物排放之外的其他征收對象納入征收范圍，至少還應包括二氧化碳排放、污染產品、生態破壞行為等。

　　中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文在接受《財會信報》記者采訪時表示，最廣義上，具有環保功能的稅種包括對各種環境不友好行為課征的稅收，例如對污染物排放行為、特種污染產品、環境資源開采利用、碳排放等，但我國目前的消費稅、資源稅等稅種已經在發揮環保作用，從稅制體系優化上看，很難也不應當統統歸入獨立環保稅。從改革的漸進性考慮，《征求意見稿》只是將“直接向環境排放大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等應稅污染物納入征稅范圍，其短期內的重要目標是實現費改稅，似乎法律的名稱用“污染稅”或“排污稅”更加符合其征收范圍。但從未來改革方向來看，在應對全球氣候變化的大背景下，碳稅是遲早要開征的。而CO2顯然不屬于污染物，如果使用“污染稅”或“排污稅”的名稱，屆時開征碳稅就只能作為新稅種單獨立法了。另外，隨著消費稅、資源稅等改革，一些污染產品或資源開采，也可考慮調整到獨立環境稅中。

　　施正文提出，為了增強擬開征的環境稅的覆蓋范圍，更好地統籌環境稅收體系，減少開征新稅種面臨的阻力，為未來改革留下立法空間，更好地突顯獨立環境稅的環保引導理念，應當堅持“環境保護稅”或“環境稅”的名稱。并且應當在環保稅法中，對未來擬擴大的征稅范圍作出宣示性規定，為未來改革提供立法依據。他建議在《環保稅法(征求意見稿)》第二條中增加規定第二款“對CO2等的征稅，根據經濟社會發展情況，通過修訂本法的方式來規定”。

　　另有專業人士也認為，環保稅的征收范圍雖沒有必要設計的過大，但目前只限于污染物排放的征收范圍還是偏窄，有必要根據國內生態環境保護的需要適度擴大環保稅的征收范圍。該人士建議，首先應保留對二氧化碳排放征稅的規定。此次環保稅法中沒有對二氧化碳進行征收的主要原因是目前對開征碳稅還存在爭議。但可以在其中保留對二氧化碳排放征收的相關條款，為幾年后開征碳稅留下法律依據，避免單獨進行碳稅立法的難度。

　　其次，將揮發性有機物(VOCs)納入征收范圍。揮發性有機物是造成我過大氣霧霾問題的重要因素，對VOCs的征稅也屬于大氣污染防治中的重要內容。

　　再次，繼續對目標難以納入征收范圍的污染物排放征收排污費。環保稅的實施并不是全面取消排污費制度，考慮到排污費在制度制定方面的靈活性和修改稅法的難度，可考慮允許對未來出現的新的污染武繼續征收排污費，相當于進行政策試點，通過實踐完善相關制度后再納入環保稅的征收范圍。

　　爭議二
　　環保稅收入應專款專用還是納入財政預算?
　　環境保護稅屬于特別目的稅，以直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者為納稅人，目的在于保護和改善環境，促進社會節能減排，推進生態文明建設。首都經貿大學教授丁蕓在接受記者采訪時認為，環境保護稅的稅款使用應與其目的相對應。但《征求意見稿》第二十八條規定，“本法施行后，對依照本法規定征收環境保護稅的，不再征收排污費。原由排污費安排的支出納入財政預算安排。”在稅款使用方面，與《排污費征收使用管理條例》規定的專款專用模式顯著不同，《征求意見稿》中采取了收支分離的模式。根據上述規定，將原來由排污費實現的財政支出改由整體財政來支持。這種收支分離模式，無法體現環境保護稅的特殊目的稅性質。

　　關于環境保護稅的收入是統一納入財政預算還是專款專用，首都經濟貿易大學教授丁蕓關注到，在《征求意見稿》中，未具體規定環境保護稅的收入的使用方法。環境保護稅屬于特殊目的稅，與原排污費制度極為相似。排污費是應用專款專用的使用制度。并且，在OECD國家及美國等發達國家，環境稅大部分是專款專用的分配制度。首先，排污費改稅的過程中，稅收收入從環保部門轉移到稅務部門，專款專用的分配制度能有效解決部門間的銜接問題。其次，由于污染具有區域外溢性的特征，因此，她認為，應將環境保護稅設為中央地方共享稅。尤其是營改增后，地方政府的收入來源減少，對土地等具有較強的依賴性開征環境保護稅后，如果將其身為共享稅，地方占較大比例，那么不僅可以增加地方政府的財政收入，還能夠調動環境保護稅在地方征收的積極性。

　　丁蕓同時表示，當然，將環保稅稅收收入專款專用，是一種過渡性措施。其有利有弊，優勢在于易于被納稅人接受，降低稅收痛感，有利于保護環境。但是，專款專用在長期運行過程中，妨礙政府優化財政資金支出結構，降低資源配置效率。結合我國實際國情，我國環保稅屬于初期階段，環保資金緊缺，專款專用有利于籌集環保資金。在環境保護稅以后的發展階段可以根據實際情況進行適當的改革、修正和完善。在分稅制改革的條件下，環境保護稅應作為中央地方共享稅，環境保護收入應在國稅和地稅之間合理分配。分配比例應地方收入占較大比例，具體比例可以為3:7。這種分配方式有利于調動地方政府治理污染的積極性。

　　丁蕓進一步解釋，在我國環境污染日趨嚴重的情況下，環保稅采取專款專用的分配制度，不僅能夠保證與排污費制度的銜接，而且有利于保障治理污染的資金的穩定。專款專用具有兩種模式，分別是稅款收支的專用賬戶和專門的基金制度。專門基金的分配方式在我國應用很少，因此，環境保護稅法采取稅款收支的專用賬戶較好，可以保證實現專款專用。排污費的收入專款專用的利用率在逐年上升，但是，仍存在浪費現象。在環境保護稅的收入使用過程中應加以注意，并采取有效措施保證專款專用的順利實施。

　　而中央財經大學財政學院教授白彥鋒則認為，環保稅的稅收入應納入一般公共預算、統籌使用。他認為，環保稅專款專用很可能導致環保稅自身封閉運行，同時也會對一般公共預算造成肢解，導致預算碎片化，形成預算管理中的“國中之國”。2003年至2013年間，我國累計征收的排污費收入也只有1 700多億元，這樣的規模顯然難以支撐我國推進環保事業的發展需要。更為重要的是，黨的十八屆三中全會指出，要“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”環保稅稅收收入專款專用，將會使預算失去靈活性，同時也不利于保證環保事業的投入和發展。

　　爭議三
　　地方立法權應由地方人大行使還是地方政府行使?
　　《征求意見稿》第四條規定， “環境保護稅的稅目、稅額，依照本法所附《環境保護稅稅目稅額表》執行。省、自治區、直轄市人民政府可以統籌考慮本地區環境承載能力、污染排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在《環境保護稅稅目稅額表》規定的稅額標準上適當上浮應稅污染物的適用稅額，并報國務院備案。“

　　第七條規定，“省、自治區、直轄市人民政府可以根據本地區污染物減排的特殊需要，增加同一排放口征收環境保護稅的應稅污染物種類數。“

　　第十二條規定，“納稅人排放應稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家或者地方規定污染物排放標準50%以上，且未超過污染物排放總量控制指標的，省、自治區、直轄市人民政府可以決定在一定期限內減半征收環境保護稅。“

　　對此，施正文指出，新修訂的《立法法》規定，“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。環保稅法是中央提出落實稅收法定原則和《立法法》修訂通過后，擬制定的第一部稅法，能否堅持稅收法定原則為全社會所高度關注并具有重要的引導意義。但環保問題也具有較強的地方性，我國地方政府的基本職能之一是環境保護，為了統籌考慮各地區環境承載能力、污染排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，發揮地方政府治理環境的積極性，也應當賦予地方適當的稅政管理權限。

　　施正文認為，解決兩者沖突的基本指導思想應當在堅持稅收法定原則的前提下，通過授權立法賦予地方適當權限，以促進各地因地制宜制定實施細則。

　　一是應當遵循有限授權原則。根據《立法法》關于授權立法的規定，環保稅的稅收基本要素及其基準水平(范圍)應當由法律來規定，不得授權地方行使，即只能有限授權，不得空白授權。《環保稅法(征求意見稿)》第四條第二款授權地方行使稅額上浮的權力，但沒有上浮幅度的限制，存在授權過大的問題。稅額(稅率)是最核心的稅收要素，只能由法律規定。為防止地方政府不當追求環保稅的收入功能，防止利用稅負轉嫁妨礙地區間公平競爭，建議將稅額上浮限制在標準稅額1倍以內。《環保稅法(征求意見稿)》第七條第三款關于授權地方增加征收應稅污染物種類數的規定，雖然能夠有助于地方因地制宜加大排污治理力度，但也存在授權、裁量過大的問題，建議授權地方增加征收的應稅污染物種類數不超過3項。

　　二是應當由地方人大而不是地方政府來行使地方稅收立法權。按照稅收法定原則，地方稅收立法權應當由地方人大行使(其制定的法律文件為“地方性法規”)，不得由地方政府來行使(其制定的法律文件為“地方規章”)。《環保稅法(征求意見稿)》第四條、第七條、第十二條規定的授權事項，都是關于稅率、征稅范圍、稅收優惠等稅收要素，在授權立法的情況下應當由地方人大行使，因此，建議將上述條文中的“省、自治區、直轄市人民政府”，修改為“省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會”。但對于不涉及稅收基本要素的具體征收管理程序問題，可以授權省級政府規定，因此《環保稅法(征求意見稿)》第二十五條的規定是合適的。

　　丁蕓表達了同樣的觀點。她認為，根據稅收法定原則，地方稅收立法權應當由地方人大行使，不得由地方政府來行使。《征求意見稿》中，涉及稅收基本要素的征管程序，均規定由地方政府行使，此規定與稅收法定原則相悖;此外，《征求意見稿》中，授權地方增加征收應稅污染物種類的規定，并且沒有對稅額上浮額度進行具體規定。該規定雖有助于地方因地制宜加大排污治理力度，但存在授權、裁量過大的問題，容易造成地方政府國語追求環保稅的收入功能，利用稅負轉嫁妨礙地區間公平競爭。

　　丁蕓提醒，污染具有區域外溢性。環境污染的區域外溢性會使得一個地區因享受環保稅的稅收優惠而可能加重其相鄰地區的環境污染程度;一個地區因設定較高的環保目標加重自身的稅收負擔和提高當地環境質量的同時給相鄰地區帶來外溢的環境利益。稅收征管過程中，要充分考慮環境污染的區域外溢性，適度限制利害關系方的地方政府的稅收調整權。因此，授權過大，地方政府自由裁量權過大容易引起因環境污染的區域外溢性而導致的經濟扭曲問題，甚至造成稅收惡性競爭。