1988年8月6日，國務院令第11號發布《中華人民共和國印花稅暫行條例》(簡稱暫行條例)。暫行條例實行29年來，僅在2011年對單項條款作過一次修改，核心內容沒有變動，與社會發展進程不適應、不匹配，急需修訂和改革。

　　現行印花稅制的主要問題
　　第一，現行印花稅征稅范圍過窄，暫行條例已經無法適應社會經濟發展的新形勢、新要求。暫行條例出臺時，正值全民所有制為主體，社會經濟交易形式簡單、事項較少，印花稅征稅范圍能夠涵蓋交易合同、憑證類型。時至今日，社會經濟運行格局發生了重大變化，新的交易類型層出不窮，暫行條例的正列舉方式已經不能完全覆蓋現行所有類型合同、憑證。現行合同法自1999年10月1日實施后，合同名稱變更5類、新增6類合同，取消財產保險合同。而暫行條例仍然依據原經濟合同法，與現行合同法列舉合同類型之間有著明顯差異;隨著交易形式的多樣化，各類合同及具有合同性質的憑證不斷出現，如抵押合同、修理修配合同、售后服務合同、合伙協議等。有些合同相互交叉、難以歸類，容易引發稅務機關在應稅合同判定和稅率適用上的執法風險，也使得征納雙方在判定征稅對象時出現爭議。

　　第二，有限的征稅范圍，致使稅制非中性顯著增加，甚至會引發對交易形式選擇的不利影響。新興產業不斷出現，如果暫行條例仍然不能及時修改，將對傳統交易方式產生稅負不公平的影響。電子商務、非金融機構之間的資金拆借、人壽保險業務等新興產業的大量合同、憑證沒有納入征稅范圍，出現了新興產業和傳統產業的稅負公平問題。一些具有相同功能作用的交易合同，由于印花稅負不同，會導致交易方式扭曲的問題。例如，在貸款服務中，除了單一的借(貸)款行為之外，買入返售金融商品、融資融券等金融業務，也是實質將資金貸與他人使用而取得利息收入的行為，上述三種具有相同融資功能的合同類型僅有借(貸)款合同納入印花稅征稅范圍，這顯然會扭曲交易過程。

　　第三，由于征稅范圍的有限性，印花稅課稅情況難以充分反映出宏觀經濟運行狀況。從發揮功能來看，印花稅是政府通過了解經濟主體交易狀況來監測宏觀經濟運行的一個絕佳“抓手”，能夠通過稅源變化靈敏地反映宏觀經濟發展變化趨勢，并將此反饋至決策過程，有利于政策出臺的針對性、有效性。然而，現行印花稅征稅范圍有限使得這種功能作用大打折扣。

　　第四，印花稅的立法層次較低，與現行法律法規有沖突之處。印花稅的開征和管理僅由國務院以暫行條例的形式出臺，尚未通過人大立法，法律層級較低，與稅收法定原則尚有距離。證券交易印花稅則是1990年根據規范性文件規定，納入征稅范圍，立法層級更低。因此，暫行條例存在與現行法律法規沖突之處，會帶來較多執法風險。例如，暫行條例實施細則關于“凡多貼印花稅票者，不得申請退稅或者抵用”，與稅收征管法關于退還納稅人多繳稅款的規定相抵觸。

　　第五，印花稅的征管手段薄弱，偶有發生征管不到位的情況。稅制的局限性，導致政策界定不清、應稅憑證難以正確鑒定等問題;稅源分散，征管難度加大;印花稅按照合同、憑證“貼花”為主的征稅模式難以適應電子商務靈活多樣的發展態勢，容易導致稅收流失;電子合同應用廣泛，網上申報納稅無法實現電子貼花，給現實征管帶來不便;核定征收的規定不能適應經濟發展需求;印花稅票代售無法發揮輔助征收、監督繳稅的作用。

　　賦予印花稅制更豐富的功能定位
　　印花稅制的功能定位不應僅僅為籌集財政收入，更要具備保護財產權利，促進市場在資源配置中發揮決定性作用的功能。從演變歷史來看，印花稅與經濟主體的財產權利變動直接相關，是以表征財產權利變動的書面載體為征稅對象的一種行為稅，應有效發揮對經濟主體財產權利的合法保護功能。

　　第一，印花稅應淡化籌集財政收入功能，將主要功能定位為政府了解微觀經濟運行的一種有力手段，并作為宏觀調控甚至推進國家治理現代化的重要抓手。印花稅應該充當一種信息工具，成為聯結政府監管方和微觀經濟主體的一種紐帶，使得政府能夠通過印花稅的納稅數量、種類、特征來全面、精確評估宏觀經濟運行狀況，并以此為依據有效發揮預測功能，它也可以用來與其他宏觀經濟變量相互比對，提高國家治理的科學性、精確性。同時，印花稅應更加發揮中性作用，弱化其收入和調控功能。

　　第二，在強化印花稅對于財產權利合法性保護功能的前提下，將印花稅制融入社會信用體系之中，服務于放管服改革，創新事后監管方式。有必要將印花稅和社會信用體系對接，制定企業和個人信用信息歸集、公示、應用工作方案并組織實施，推動建立印花稅的守信激勵機制和失信聯合懲戒機制，對守信者給予稅收優惠，對失信者提高稅率甚至暫停貼花。

　　第三，實現印花稅和其他稅種的聯動管理。印花稅所表征信息恰恰是微觀經濟主體的合同、憑證交易信息，其合法性也是作為其他稅種管理的前提和基礎。在征管中，要奠定多稅聯動、信息比對的理念，將印花稅管理和其他稅種管理有機融合。

　　對印花稅制改革的建議
　　第一，盡快推動印花稅立法，將法律層級提高至印花稅法。將合同、憑證以及印花稅管理作為政府監管的重要手段，強化其在財產權利以及變動的保障作用，強調作為社會經濟交易合法性的前置條件，與社會信用體系有機融合，提高納稅人的印花稅遵從度。

　　第二，全面擴大征稅范圍，提高印花稅制中性。根據合同法來重新確定印花稅應稅合同、憑證，將社會經濟活動中更多表征財產權利變化的合同、憑證納入征稅范圍;針對金融交易日趨多樣化的趨勢，新設金融業務稅目，以正列舉方式增加金融業務稅目，將金融中介貸款服務、直接收費金融服務、保險服務和金融商品轉讓等涉及的合同、憑證納入征稅范圍。擴大現有借款合同稅目征稅范圍。針對電子商務等新興經濟的發展趨勢，創新交易實質認定手段，將應稅憑證擴大至電子憑證。

　　第三，大力簡并稅率，提高征管效率。按照合同所載經濟行為的性質調整簡并稅目，減少稅率檔次，取消定額稅率，并按照微觀主體信用水平來動態調整稅率。

　　第四，完善印花稅征管辦法。建立印花稅納稅申報制度，以納稅申報和優質服務為基礎，以網絡為依托，集中征收、重點稽查，取消自行貼花;擴大代征機構范圍，加強部門間配合，嘗試依托金融機構代征。構建綜合治稅機制，加快建立第三方信息交換制度，使稅務機關有效掌握稅源情況。
　　(作者單位：北京市西城區地稅局)