袁險峰

　　隨著國家"積極財政"政策的實施，各地加大了對城市基礎設施建設和市政公用設施維護工程的投資力度，在一定程度上改善了城市環境，提高了人民的生活質量。但是在近年來的城市維護建設資金審計中，我們發現由于現行城市維護建設管理體制中存在的不足之處，許多地方的城建投資未能達到預期目標，使有限的城市維護建設資金未能充分發揮效益。
　　城建項目的投資效益評價主要在于三個方面：一是工程造價有無虛高，與項目實際功效是否匹配；二是工程建設中是否存在非不可抗因素造成的損失浪費；三是項目實際功效是否能夠滿足"改善城市環境，提高生活質量"的要求。基于這三個方面的考慮，我們認為應改革現行城市維護建設管理體制，提高城建項目投資效益。
　　一、杜絕城建立項上的"政績"潛意識，重大城建立項要進行充分的可行性論證。
　　當前城建項目"追星族"較多，許多項目缺乏充分地可行性研究，投資效益欠佳。例如,在"廣場熱"的帶動下，很多地方甚至貧困地區不顧實際生活水平，相繼建起了高規格的休閑廣場，而與市民生活息息相關的城區低洼地區積水、部分地區供水緊張、道路交通阻塞嚴重、學生交通事故頻繁、環境污染等等急需解決的問題沒有及時立項。并且計劃外城建項目頻頻出現，城建資金預算的執行隨意性較大，城建資金調度應接不暇，只有靠巨額負債建設。之所以如此，是因為這些被市民戲稱為"官賞工程"的觀賞性工程看得見摸得著，能給人帶來好感，能代表政府施政的業績。
　　對此，我們建議實行城建立項可行性論證制。在城建項目立項的論證中，要有科學態度，對城市布局和發展進行科學地規劃，對城市功能進行科學地建設，項目投資額要與項目功能相匹配，不要"蘿卜花了肉價錢"；要有法治觀念，嚴格遵守《城市規劃法》，按程序辦事，減少行政干預，防止朝令夕改，降低城建投資因項目決策失誤造成損失浪費的風險；要樹立為民建市的意識，真正落實"三個代表"思想，急市民之所急，從市民切身利益出發，把市民急需解決的實際問題放在城建立項的首位，在城市基礎設施不斷完善的基礎上，再行"上品位、美形象"之舉；要量力而行，適度負債，以財力為"度"，即以負債年限內財政城建資金收入可能增長的幅度為限，城建立項切不可美了城市空了財力，"為官一任，負債一方"，否則財政就會"破產"。
　　二、取消工程指揮部制，實行"誰投資，誰負責建設管理"的項目業主制和項目法人責任制，明晰城市建設的責、權、利。
　　在各地的現行城市建設管理模式中，代表政府作為城市建設投資主體的城市建設投資公司，大部分僅擔當"出納"角色，只負責籌集資金和支付資金，未能全方位地參與城市建設管理，而具體的工程項目建設管理事務則是由建設部門從相關單位臨時抽調人員組成的各類臨時性質的工程指揮部（項目部）組織實施，"管錢"與"管事"相分離，形成機制上的管理脫節，職責分割，城市建設管理責任難以落到實處。工程指揮部制在過去的城市建設中發揮了功不可沒的作用，但在今天已日益暴露出這一臨時機構的體制缺陷。"管事"的工程指揮部往往不顧及城建資金的實力，一味追求大規模、高標準，建設規劃變化常常，導致工程損失浪費頻頻，城市建設負債累累。并且項目建成后，指揮部撤銷，人員各自散去，致使建設資料和相關經濟資料難以收集齊全，經濟責任和質量責任也無人承擔。而負責資金管理的城市建設投資公司則由于建設規模過大、資金調度困難，而苦不堪言，疲于奔命。雙方矛盾重重，互不賣帳，這種不協調的配合不利于城市建設管理。因而我們建議"管錢"與"管事"相結合，以城建投資主體為項目業主和項目法人，參照經營性投資項目的管理模式實行項目法人責任制,由項目法人負責項目工程建設管理，承擔工程建設的經濟責任和質量責任，分明職責，以提高建設管理效率，提高投資效益。
　　三、行政領導不宜掛名工程項目負責人,實行建設管理人員專業化、職業化,防止外行行為和失職行為造成損失浪費現象的發生。
　　在工程建設中，行政領導主要起協調各部門工作的作用，因政務繁忙，無暇全身心投入項目建設管理中去，也不可能知曉和解決建設管理中存在的所有問題，卻極易"好心辦壞事"，尤其是在建設方案的選擇和修改上，領導的意見往往成了"圣旨"，今天是這個領導的"圣旨"，明天是那個領導的"圣旨"，這種過多的外行的臨時動議使得項目工程建設反反復復，一些項目才建成不久又被推倒重建,致使工程損失浪費。另外，目前城建工程項目的建設管理人員多是從建設系統臨時抽調的，有的不具備建設管理資質,且有部分兼職人員，"工程完工，人散去"，個人工作成績缺乏激勵機制，其工作責任心也缺乏機制上的約束，無益于項目建設管理，導致工程建設中偷工減料、質量低劣、虛簽工程量的現象時有發生。為此我們建議由項目法人聘請有資質的項目經理和有關建設專業人士擔任工程建設管理人員，進行科學化規范化的工程建設管理。并建立相應的激勵和約束機制，對項目建設管理得好的給予獎勵，對出現工程損失浪費和安全、質量事故的，則要給予經濟處罰，并視情節建議建設主管部門取消其執業資格，出現重大責任事故的，則移送司法機關，追究項目法人和項目經理的法律責任，形成責、權、利相配套的建設管理激勵約束機制，堵塞因管理失誤引起工程損失浪費的漏洞。
　　四、改變過去建設主管部門既管項目又管資金、財政部門既管資金撥付又管工程造價審定的缺乏獨立性牽制性的監管模式，建立建設部門負責工程建設行政管理、財政部門負責資金籌集和支付管理、審計部門負責工程造價審定的三者制衡的城建投資監督新機制，從機制上預防城建投資的損失浪費。
　　城市基礎設施工程建設投資額大，工程復雜多樣，建設主管部門要將工作重點轉到建設行政管理上來，負責城市建設的規劃管理，監督城市建設投資主體建設行為的規范性、建設程序的合規性、招投標的合法性、建設質量的合格性。
　　審計機關要擔任獨立的"裁判員"，依法公正地辦理工程結算和決算審計，維護投資主體和施工單位雙方的合法權益；并不定期地向社會公示重大城建工程項目的投資建設情況，增強城建資金使用的透明度。財政部門要加強對日常支付工程資金的控制，將城建項目資金直接撥付到施工單位，減少中轉環節，避免建設資金流失，把工程造價審核作為審計的前置關口運作，最終辦理工程結算時要以審計機關的審計結果為依據來確定工程造價。三者相互牽制、相互配合，在源頭上防止腐敗行為的發生。
　　
　　作者：袁險峰
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