游軍

　　為提高會計信息質量，維護社會主義市場經濟秩序，做好會計基礎工作，促進會計用品市場健康、有序發展，從根本上解決會計賬簿生產、銷售和使用中的無政府狀態，省財政廳、監察廳、審計廳、國稅局和省地稅局五部門于2000年4月聯合發文，制定并頒布了《江蘇省建賬監管暫行辦法》，并要求本省行政區域內各有關單位從2001年1月1日起施行。此前，山西省早在99年5月份就頒布了《山西省會計賬簿監管辦法》，北京、黑龍江、遼寧、山東、河北、湖北、廣東、海南等省市也都制定或頒布了有關會計建賬監管辦法。建賬監管工作開展以來，取得了一定的成效，從很大程度上抑制了賬務混亂和做假賬現象的發生，對提高會計信息質量起到了積極作用。但是，由于會計建賬監管制度自身存在著一些無法解決的問題，以致會計建賬監管工作缺乏生命力，目前已經陷入困境，進退兩難，成為財政財務監督工作中一種無奈的選擇。
　　所謂會計建賬監管是指財政部門根據統一和規范管理的要求，對各單位使用的會計賬簿、記賬憑證實行定點印制、定點銷售，并對各單位建賬情況進行定期檢查、登記和確認的管理制度。其目的是要求各單位只能建一套經得起各有關職能部門檢驗的賬，預防和制止一些單位不設賬和亂設賬的違法行為，切實杜絕"多套賬"、"賬外賬"等行為，從而加強會計基礎工作，整頓會計工作秩序。會計建賬監管辦法的制定依據是《會計法》以及其他有關法律法規的規定。實行會計建賬監管，出發點無疑是好的，但從近幾年的實踐來看效果并不明顯，會計建賬監管主要存在以下幾方面的問題：
　　一、與《行政許可法》等有關法律精神不符。會計賬簿、憑證、報表就其本質而言，僅僅是一種商品，它的生產、批發、零售各環節的運作以及銷售價格應該由市場來決定，而不應該作為財政部門行政管理的內容，更不應該人為地通過對建賬單位實行注冊、年檢，對生產和經銷單位設定印刷許可證、銷售許可證等行政許可事項，對市場進行不必要的干預。在政府管理與市場競爭的關系上，政府應切實減少對經濟社會活動的直接干預，不應再用行政審批的手段，而應該按照市場優先的原則，通過企業的自律，并充分發揮行業組織、中介機構在社會生活中的作用，更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府部門應該把主要精力集中到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等工作中來。
　　二、"重發放、輕管理"的思想沒有轉變。在建賬監管實施過程中，一些地方的會計管理部門對建賬監管工作的認識不到位，存在"重發放、輕管理"現象。把建賬監管工作簡單的等同于發放會計賬簿，往往把它當成一項任務來完成，而沒有認識到它是財政部門的一項管理權限，更沒有有效開展和運用這一管理權限去規范本地區會計行為。 大部分地區僅僅是發個文件，搞一兩個定點銷售單位，缺乏行之有效的管理措施，使本來很重要的工作失去了實際存在的意義。
　　三、監管賬證的生產和銷售管理仍不規范。實行會計賬證監管，雖然對會計賬證的格式、標準、規格、價格實行了統一，生產技術、質量有了很大提高，劣質賬冊大大減少，會計賬簿經銷市場得到了一定程度的規范，但由于監管賬證的流通環節過多，加之利益驅動的作用，監管賬證的生產和銷售管理仍不規范。首先，建賬單位普遍反映監管賬證的銷售價格偏高，單位財務工作成本加大。據測算，監管賬證從印刷廠生產出來到總經銷商經過分銷商再到各零售商，有近50%的毛利，比原來的賬簿市場價格偏高30%左右。巨大的商業利潤促使各地區會計用品商店想方設法爭當定點零售商，而價格卻高居不下，最終消費者的經濟利益得不到保證。其次，定點銷售單位網點過少，建賬單位購買極不方便，定點銷售單位的確定方式也不盡規范，有的地區財政部門連招標都不進行，直接指定給會計函授站、培訓中心等下屬單位經銷，甚至有的財政部門自己直接銷售，作為提高職工福利的一個來源。此外，多頭進貨、多頭銷售，以及不法廠商的假冒偽劣監管賬證仍然充斥市場，以致部分定點單位的利益得到了保證，市場卻仍然無法規范。
　　四、建賬單位積極性不高。財政部門對建賬單位實行了一系列嚴格的監管辦法，對建賬單位實行注冊登記制度，要求建賬單位在購買時必須出具《建賬注冊登記證》，建賬單位申領《建賬注冊登記證》時，要出具單位申請書、營業執照、稅務登記證、法人身份證和會計經辦人會計證等；對建賬單位年終實行年終確認制度，各監管單位的賬證必須在年度終了后30日內到財政部門查驗和確認。這些制度的設立，加大了建賬單位財務人員的工作量，增加了建賬單位的運行成本。
　　五、與工商、稅務、審計、銀行等政府各部門之間的協調不到位。建賬監管作為一項政府行為， 以加強會計管理和財務監督、維護市場經濟秩序為目標，必然要求與相關的行業管理部門相聯系，協調工作。充分發揮工商、稅務、審計、銀行等部門對單位會計賬簿的側面監督管理作用，齊抓共管， 才能形成合力，將建賬監管工作抓深，抓到位。目前，大部分地方的財政部門的建賬監管工作還僅僅處于財政一家管理的孤立狀態，或者雖然有聯合行文，但沒有認真的組織實施措施，至使建賬監管實際上流于形式。比如對私營企業的監管，接觸最多的是稅務部門，但稅務部門基本上對單位的建賬情況不予過問，建賬監管實施的范圍大部分限于行政事業單位。
　　由此可見，風行一時的會計賬證監管難以達到財政部門制定時的初衷，處于一種"舍之可惜，留之無味"的狀態。隨著《行政許可法》的出臺，各地為了貫徹落實國務院取消有關行政審批項目和改變行政審批項目管理方式的決定，對政府規章和規范性文件以及相關行政審批項目進行了全面清理。我省按照國務院提出的"合法、合理、效能、責任、監督"原則，早在2002年10月17日就公布了《江蘇省省級設定行政審批事項第一批清理方案》，取消了《會計建賬監管暫行辦法》，取消了對會計賬簿、會計憑證、會計報表的監管；海南、廣東、山西等省也紛紛對原有的建賬監督管理辦法進行了修訂和刪除，從實質上取消了會計建賬監管制度。無錫市于2003年9月11日頒布了《關于廢止和修改部分市政府規章規范性文件以及對部分行政審批事項予以取消和改變管理方式的決定》，明文廢止了對會計賬簿、會計憑證、會計報表的監管； 此外，南京市、蘇州市、南通市也正在著手清理涉企審批事項，準備取消會計建賬監管制度，其中常熟市財政局于今年三月份發布了《關于取消常熟市會計建賬監管等有關工作的通知》，對涉及行政許可和非行政許可審批項目進行了全面清理，對建帳單位會計建帳監管注冊登記證的核發、會計賬證定點銷售單位的審批、會計電算化脫賬驗收等制度自2005年3月18日起一律停止執行，規定撤銷了會計賬簿定點銷售的審批后，會計帳簿的購買使用由會計機構自主選擇。綜上所述，會計建賬監管制度的制訂本身是一種無奈的選擇，取消或廢止也是一種無奈的選擇，如何對會計賬證進行行之有效的管理，從源頭上規范會計行為，提高會計信息質量，必須進行重新認真的思考，從而探索出一條既適用于建賬單位又符合行政許可法制精神的道路。
　　
　　作者單位：江蘇省建湖縣廣播電視局　
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