陳祥偉
去年，中央頒布的一號文件把"三農"工作提到了相當的高度，舉國上下關注農業增效和農民增收，其中大幅度降低農業稅率，讓廣大群眾得到了很大的實惠；今年中央再一次就"三農"頒發了一號文件，前不久的全國人大第 次會議，農業農村和農民再次成為廣大代表們談論最多的話題，"三農"工作持續升溫，農業增效、農民增收的步伐為這進一步加快，其中從2005年起免征農業稅費這一政策將合老百姓得到更多的實惠。這對增強農業發展的后勁，鼓舞群眾發展的干勁，保持發展勢頭強勁起到"助推器"作用。然而，事物都是一分為二。兼具兩重性的，農業稅費免征后，我們在提高其意義和作用認識的同時，也應看到其潛在的、不可忽視的一些問題。筆者一直從事農業稅費征收工作，現對農業稅費免征后的問題和對策淺談自己的看法，實謂"一孔之見"，以期共同商榷。
一、農業稅費免征后存在的問題
用農業稅費取之于民，用之于民的本質的內在要求加以透視，不難看出，過去農業稅費及農業發展的主要源泉，有基于此，農業稅費體貼于田地，并行于農業發展是其與生俱來的屬性，所以農業稅費免征后存在的問題突出表現在田地與發展上。
一是要田之風盛行沖擊發展。
農業稅費免征后加上糧食直補，水稻良種補貼等一系列政策性補助的落實，種田的效益急速攀升，田地由過去的"棄兒"一舉成為"香餑餑"。在摸得著，看得見的利益驅動下，一些過去視田地為負擔，為避稅費而拋田荒地者必定會竭盡胡攪蠻纏之能事，想方設法要把原屬自己的田地重歸自己的名下。（注：過去凡人戶分離的田地或長期拋荒的田地被視為無主地重新安排種植或它用）此舉輕則鄰里糾紛、信訪不斷，社會穩定受損，重則沖擊集體農業開發實體，前功盡棄，損失嚴重。比如有的村將群眾拋荒多年的崗坡田地相對集中后，引進能人，盤活資源，興辦小型農場，效益十分理想，但免征農業稅后，村民們為了一點既得利益而將農場四分五裂加以瓜分，承包者投資化為烏有，轉而與村打官司，追討損失。
二是用地難度加大，影響發展。
本來群眾愛護土地是無可厚非的事，但農業稅費免征后，一些群眾以惜地之名，行不當得算得利之實，致使地方上農業發展和城鎮化建設的正當用地成為"蜀道之難"。少數群眾在得到政策規定的用地補貼后，按照"雞生蛋，蛋孵雞"的歪理繼續阻繞用地，雖聽說一宕韭菜索要五十元補償的鬧劇。
三是開發阻力增多，制約發展。
農業結構調整是農業增效和農民增收的重要途徑，然而，高效化、規模化、生態化的農業開發需要連片大面積集中規劃，集約化實施，然而稅費免征后，群眾在其土地使用面積上的自由化、隨意性較之以往更甚，要讓他們服從開發規劃，除非給予其較多的眼前利益，否則免談。由此出現重重困難，以我們句容市后白鎮為例，近年來，鎮里積極依靠政策，爭取到國家級農業科技推廣項目和省級20000畝農業綜合開發示范項目，然而在工程啟動過程中，為數極少的群眾錯誤地認為項目規劃用地是政府的軟肋，不達無理承諾不予配合，致使工作壓力明顯增大。
四是資金掣肘嚴重，無錢發展。
不可否認國家對農業給予了較多較好的政策扶持，但政策性扶持的資金大都用于農村社會福利事業或流入了老百姓的口袋，而絕大部分農民群眾真正用于農業發展的投入微乎其微，即使爭取到一些農業開發資金也只是用于點上的開發。因此要加快農業結構調整步伐，必須仰仗基層政府的重點投入基層村集體的廣泛投入。然而現實情況是，由于現行的財政體制加上基層政府辦事過多，自有財力相對不足，欠發達地區吃飯尚難以自飽，何談投入；村一級則困難更甚，歷年來農業稅費的巨額拖欠使相當一部分村債臺高筑，農業稅費免征后，村級自有實體者逐年補虧尚待時日，無收入者則更無暇他顧。
五是功能更趨弱化，無序發展。
農業稅費免征后，集體與群眾的關聯減弱，村組合并后區域的擴大和集體因財力，辦實事水平的降低，導致村級影響力下滑，進而產生群眾的信任危機。群眾的自行其是與集體的引導失控，其結果必須形成農業發展和結構調整隨意性，隨便來，隨從化的發展格局。
二、解決問題的辦法與對策
針對上述問題，竊以為應該創新思維，對癥下藥，分別使策。
第一以穩定剎要田之風。
要田之風盛行，皆因趨利心理作祟，竊以為解決問題可以嘗試以"三定"示穩定的做法。一是普查定性，以一定的范圍為單位對區域內的承包和開發面積進行一次全面普查，理清農戶的固有面積和"泊"來面積，特別弄清"泊"來面積的取向和成因、手續等，為釋疑解難夯實基礎。二是獎罰定位。依據普查情況，一事一議解決要田問題，凡協議拋收田者以協議為準，無協議者可本著保護耕種者利益的原則，對拋荒要田者實行追補農業稅費，獎勵拾種荒田者。三是讓利定額，農業稅費免征前相當長的一段時間里，集體從事農業實體開發中都多少不等地占用了原本屬于農戶的面積，農業稅費免征后，對這部分土地可實行收入讓利補民政策，使群眾成為土地出讓方，集體實體成為土地承租方，以此理順關系。
第二靠用法解用地之難。
用地難并非免征農業稅費后的產物，而是由來已久的事，只是伴隨農業稅費免征后，田地種植比較效益提升，其難度加大而已，解決這一問題必須在過去經驗的基礎上進一步提高依法辦事水平，具體措施能否以"三不"廢"一不"。即：不損害群眾絲毫利益，不拒絕群眾的正當要求，不讓群眾有后顧之憂，由此群眾不會不讓地用于建設與發展。
第三用優惠消開發之阻。
農業綜合開發是實現農業可持續發展的長效之舉，無庸置疑，群眾守著田地也不愿粗種薄，但由于其固有的思維定勢，他們往往把眼前實際看得比長遠利益重要得多，如俗語所云：搞現的不搞欠的。按照群眾易于樂成而難以慮始的心理，要化消阻力，可探索以"三導"促拓展的途徑，一是宣傳引導，常言道心知才能神往，無知才會蠻干，要想讓群眾跟著走，得先讓群眾知道為什么要跟著走；二是設點指導，群眾是最講實際的，對他們來說，眼前"美味"遠勝于"天花亂墜"，有利可圖不亞于宏偉藍圖。怕擔風險主使他們謹慎投入，只有看準了的事才不令而行；三是優惠倡導，以資金扶持的方式幫助他們啟動，承擔或轉嫁他們懼怕的風險，迎合其趨利避害的心理，以此調動他們的熱情和積極性，可以收到事半功倍的效果。
第四以改革解資金之結。
應該說免征農業征費后，對基層而言發展資金困難可謂首要的難題，多年的稅費征收中的拖欠，許多村可說是幾近靠"典當"維持運轉，以借貸完成上交。要解決資金難題，愚以為要落實"三改"措施聚財力。一是改清理之法，填補虧欠宕坑，應出臺行之有效的政策，上下聯動把拖欠的農業稅費清繳上來，這一困擾村級多年的難題不解決，村級特別是欠發達的村是難有發展的可能及空間的（也可加大轉移支付力度，使村債務得到逐年化解）。二是改管理之法，關注實體收入，不可否認村級有一定的實體收入，隨著農業稅費取消，這些收入成了村級經濟主要來源，由于這部分收入受合同簽訂，財務結轉等不夠規范的影響，隱性流失較多，可效預算外資金管理之法，由相關部門為之設專戶，將收入收歸專戶統籌，便于把錢用在刀刃上。三是改投之法，借他力以發展。在依靠國家和基層政府財力投入發展的基礎上，可以引技引項啟用外資，民事民辦啟動民資，此舉可以起到變不利為有利，沒有條件創造條件發展的作用，比如句容市后白鎮蘆江村屬于經濟薄弱村，為充分利用村里的水灘塘壩從事開發，村里在設有錢的情況下主動聯系外外地老板帶資自行開發，對其投資則在開發項目上交利潤中抵扣，無力也辦成了大事，實現了良性發展。同樣，在為民辦實事上，句容市后白鎮東灣村合作社一條事關全社生產生活的大道因村里無力修建，逐年損毀以至徒步難行，事到急中智慧生，該合作社以村民代表牽頭聯系各家各戶，自籌資金，自行安排，自我管理，在村里沒有介入的情況下順利完成了道路的整修和路面鋪設。事情雖小但具有良好的借鑒作用。
第五以統聯促功能提高。
增強基層組織的功能必須提高與群眾的密切程度，免征農業稅費后，基層特別是村一級財力和事權與以往不可同日而語，因此密切與群眾的聯系很大程度上依賴于服務，因此必須實現由統治到自治的轉變，應充分發揮村民代表大會等自治組織、專業協會等自我管理組織的作用，將宣傳、引導、服務貫穿于農民增收的全過程，把重樹威信寄于群眾大幅度增加收入上。在發揮相關組織作用過程中，作為村一級組織應起到"粘合劑"、"興奮劑"的作用，以此再拾群眾中的信任。
作者單位：江蘇句容后白財政所
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