內容摘要：3月10日，國務院秘書長馬凱在向全國人大作關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明時指出，目前國務院部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題，如職能越位、缺位問題嚴重，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好，職責交叉等現象較多，行政效能不高等。有鑒于此，在“兩會”期間，農工黨中央、民革中央、致工黨中央分別針對完善食品安全監管體制等問題提出提案，力陳改革當前食品監管現狀的必要性。令人欣喜的是，在這次國務院機構改革中，“國家食品藥品監督管理總局”應聲而出，早前存在的分段管理正趨向實現無縫對接，食品安全監管體系行將走入“大一統”。

　　在肉食品的生產和流通領域，從生豬的飼養環節到最后端上餐桌，到底要經過多少個部門的監管？

　　在今年全國“兩會”期間，有政協委員告訴《每日經濟新聞》記者，至少有包括畜牧、商務、質檢、工商、食藥、衛生等在內的多個部門參與監管。

　　可即便如此，類似瘦肉精這樣的食品安全問題仍不時出現。在追問為何多個部門管不好一頭生豬的時候，人們往往會發現“爭權諉責現象突出”是背后最主要的原因之一。

　　3月10日，國務院秘書長馬凱在向全國人大作關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明時指出，目前國務院部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題，如職能越位、缺位問題嚴重，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好，職責交叉等現象較多，行政效能不高等。

　　有鑒于此，在“兩會”期間，農工黨中央、民革中央、致工黨中央分別針對完善食品安全監管體制等問題提出提案，力陳改革當前食品監管現狀的必要性。令人欣喜的是，在這次國務院機構改革中，“國家食品藥品監督管理總局”應聲而出，早前存在的分段管理正趨向實現無縫對接，食品安全監管體系行將走入“大一統”。

　　滯后的監管體系

　　針對當前的食品監管，農工黨中央等三個黨派不約而同地在“兩會”期間“發聲”。

　　《每日經濟新聞》記者發現，幾份有著“食品安全”這一共同主題詞的提案指出，“目前約有九成居民認為中國食品安全存在問題，近七成居民對食品安全現狀感到沒有安全感”。

　　在農工黨中央提交的《關于進一步完善食品安全監管體制的提案》中，特別提到食品安全問題引發的社會、政治、經濟和貿易問題時有發生，其原因在于“食品安全監管體制改革進展緩慢，職能調整尚未到位，食品安全監管體制尚未完全理順”。具體而言，存在省、市、縣上下部門職能不能完全對接，監管配套法規制度還不健全，職責界定尚未準確厘清等弊端。

　　已于4年前實施的《食品安全法》規定由縣級以上衛生部門承擔食品安全綜合協調等職能，衛生部門原承擔的餐飲消費環節行政許可和日常監管工作移交食品藥品監管部門。前述提案指出，目前國家和省級均已完成相應機構改革，但在市、縣兩級機構改革進展緩慢，部分市、縣衛生、食品藥品監管部門尚未進行職能調整和移交。這在一定程度上影響了《食品安全法》的貫徹實施和監管責任的正確、全面履行。

　　民革中央也在提案中表示，導致食品問題頻發的原因在于食品監管體系有待進一步健全，以分段監管為主、品種監管為輔的體系存在監管職能不清、責任不明等問題。以質量檢測為例，一個產品多部門重復檢測、無效檢測的現象普遍存在。例如瘦肉精，各部門都在本監管環節進行重復檢測，浪費了有限的財政資金。與此同時，“各環節銜接不緊，力量分散，尤其是一些難以監管的地帶，比如小餐飲、小作坊等等，責任難以界定，容易形成職能交叉和監管空白。”

　　而在另一方面，我國食品標準體系不完善、缺乏統一性和可操作性。食品安全標準是食品安全監管執法的基礎，食品安全標準“不標準”一直是我國食品安全監管的軟肋。據了解，《食品安全法》出臺前，幾乎每個監管部門都有權制訂國家或是行業標準，沒有真正做到行家立法，導致標準制訂泛濫，甚至還有標準打架的現象。以黃花菜為例，根據衛生部門的標準，它不屬于干菜，不得有二氧化硫殘留。而根據質檢、農業部門的規定，黃花菜屬于干菜，且明確了其二氧化硫殘留標準。

　　呼喚一體化管理

　　再以肉食品為例，生豬喂養時由農業部監管，屠宰時由商務部管理，屠宰之后要蓋上各種檢驗檢疫部門的章，進入市場則由工商部門監管；如果加工成豬肉產品還要經過質檢部門，最終進入飯館、餐廳，則由食品藥品監管局負責；如果涉及出口，還要經過海關的監督管理等。

　　對此，全國政協委員沈雯認為，“分段管理、綜合治理”的方式已不適應目前食品安全的需要，食品安全監管部門應作“減法”，提高效率，應該找準食品安全監督的切入點。

　　而農業部副部長牛盾在接受《每日經濟新聞》記者專訪時也表示，“食品安全監管必須要實現一體化管理，也就是說各部門、各行業之間的工作要無縫對接。”

　　農工黨中央在提案中指出，目前從總體來看，除初級農產品外，食品安全由一個部門來監管是比較合理的改革方向，并建議“逐步確立一個或者兩個監管部門，總體負責食品安全的全程監管，整合分散在各部門的食品安全監管力量，變多頭管理為集中監管，強化監管責任”。

　　目前，這樣的建議有了回音。3月10日公布的國務院機構改革方案中，擬組建的國家食品藥品監督管理總局“將推進有關機構和職責整合，對食品藥品統一監督管理”。具體來說，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品安全、有效性實施統一管理，將工商行政管理等相應的食品安全監督管理隊伍劃轉到食品藥品監管部門。

　　為了做好食品安全監督管理的銜接，未來農業部將負責農產品質量安全監督管理，將商務部的生豬定點屠宰管理職責劃入農業部等。

　　這一新的格局也成為當天下午政協委員們熱議的焦點。“建立一個更為強大的監管總局，從食品的生產、流通、使用的連貫鏈條上進行監管，就是希望百姓吃得放心。”

　　食品監管組合拳

　　有了一個好的制度環境后，保證食品安全還需多處著力。

　　農工黨中央建議，各地要盡快建立縣級以上政府食品安全綜合協調機制，并設立辦事機構，促進各部門、各環節監管措施有效銜接、堵塞監管漏洞、增強食品安全工作系統性。同時，“要積極推進食品安全相關國家標準、地方標準的修訂，將現有食品衛生、質量、農產品、行業標準清理整合為食品安全國家標準”。

　　民革中央希望以“提高行業集中度”來解決監管的有效性，“主要發達國家的食品工業發展歷程基本都經歷了通過兼并收購實現行業從分散到集中的過程”。譬如，美國豬肉屠宰加工業在上世紀80年代末進入加速整合期，行業集中度大幅提高，前4家肉類加工企業總體市場份額從1989年的34%上升到2009年的68.8%。

　　民革中央建議，“國家應鼓勵支持優質食品類上市公司及龍頭企業在產業鏈橫向整合，通過市場化手段實現企業兼并重組，組建大型企業集團。”另外，可以充分發揮資本市場作用，推動龍頭企業首次公開發行股票（IPO）及資產重組整體上市，實現龍頭企業跨越式發展。

　　致公黨中央則建議，要提高行政監管者的專業化水平。監管部門專業化人才匱乏，已經成為阻礙我國食品安全監管工作的一大瓶頸。在目前的行政體制下，行政監管人員專業化水平不高，很多監管工作需要借助社會專業技術資源來完成，既增加了行政監管成本，又影響了行政監管的公信力。因此，“應當加強培訓，加強人才引進，加強干部管理，使食品安全監管工作人員具有與其職責相當的素質”。