在新一輪的城鎮(zhèn)化過程中，“進(jìn)地不進(jìn)人”的人地矛盾如何解決？在3月30日舉行的“2013中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇”上，國家發(fā)改委副主任徐憲平表示，未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展將探索實(shí)施“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策”。

　　而同日國土資源部副部長胡存智也在其發(fā)言中表示，在土地利用總體規(guī)劃中實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制，建設(shè)人口土地聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以土地聯(lián)動(dòng)帶動(dòng)人口聯(lián)動(dòng)，在減少農(nóng)村建設(shè)用地的條件下增加城市建設(shè)用地，促進(jìn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)、城市集聚，防止“城擴(kuò)人不增”。

　　上述高層的表述意味著，目前，“人地掛鉤”或已經(jīng)成為納入決策層視野的參考思路。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心主任李鐵在接受記者采訪時(shí)表示，這樣的辦法可以解決目前城市化中，“只用地不進(jìn)人”的方式，能夠更好地服務(wù)農(nóng)民工。

　　事實(shí)上，除了理論層面的設(shè)想，“人地掛鉤”的思路已經(jīng)在地方有了試驗(yàn)場。以“新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)化”“三化”協(xié)調(diào)為主要任務(wù)的國家戰(zhàn)略——中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，已經(jīng)確定將開展“人地掛鉤”的嘗試。

　　城鄉(xiāng)和區(qū)域不均亟待突破

　　“人地掛鉤”背后，是目前中國城鎮(zhèn)化所面臨的最主要的矛盾——人地矛盾。而多位官員和學(xué)者都指出，目前城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)應(yīng)該是“人”的城鎮(zhèn)化。而這個(gè)過程中，所面臨的是已經(jīng)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距。

　　在李鐵看來，造成這一結(jié)果的原因在于此前城市占有過多資源而不吸納人口，“土地轉(zhuǎn)讓的收益更多地集中在城市中”。

　　而與城鄉(xiāng)矛盾同時(shí)發(fā)生的是全國城市體系結(jié)構(gòu)的失衡發(fā)展。胡存智展示的數(shù)據(jù)顯示，2000年-2010年，“北上廣津”四市人口增長都有超過25%的增長，而全國人口增長的平均水平為5.8%。

　　“這些城市人口的‘爆炸性’增長中，97%是由外來人口遷移造成的，”胡存智說。

　　“中國的城市又是等級(jí)化的制度體制，多數(shù)優(yōu)質(zhì)的公共資源過多地集中在某一個(gè)等級(jí)的城市，形成福利化的城市，”李鐵說，“被福利化所壟斷的時(shí)候，就會(huì)造成對(duì)人口的排斥。”

　　因此，新型城鎮(zhèn)化的過程將是一個(gè)利益重構(gòu)的過程，未來地方政府將要面臨的一個(gè)任務(wù)是解決新進(jìn)入城市人口的公共服務(wù)。但這并不是易事，一位中部地方政府官員也坦言，政府盯著農(nóng)民手中土地的熱情遠(yuǎn)高于為其提供公共服務(wù)。

　　而目前的土地指標(biāo)分配制度，也難以打破既有的城市和地區(qū)資源分配格局。“比如一個(gè)省會(huì)城市只有全省25%的人口，但是卻可以拿到全省35%的土地指標(biāo)。”李鐵說，“這意味著這個(gè)城市獲得了更多的資源”。

　　因此，李鐵認(rèn)為，要推行戶籍改革和農(nóng)民工市民化，就要給地方強(qiáng)制性的措施，“按照這個(gè)思路，你解決了多少戶籍人口，解決了多少農(nóng)民工落戶，相應(yīng)配給你多少用地指標(biāo)，”李鐵說。

　　政策試驗(yàn)場

　　胡存智指出，在土地利用總體規(guī)劃中按照人口城市化的速度和規(guī)模來安排用地規(guī)模，是一項(xiàng)重要的規(guī)劃原則，也是一次創(chuàng)新。

　　但在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，“人地掛鉤”是否真正會(huì)成文并在全國范圍內(nèi)廣泛推開尚未有明確消息，但是作為“三化”協(xié)調(diào)為主要任務(wù)的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)將“人地掛鉤”作為其在土地政策方面先行先試的重要方面。

　　《加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》中對(duì)“人地掛鉤”的表述是“探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤。”

　　具體如何掛鉤的操作辦法尚未出爐。一位接近決策層的學(xué)者透露，與此前城鄉(xiāng)用地增減掛鉤相比，河南所實(shí)踐的“人地掛鉤”或?qū)⑼黄颇壳稗r(nóng)村建設(shè)用地僅能在縣域內(nèi)向城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制。

　　而“人地掛鉤”是否會(huì)造成地方在城鎮(zhèn)化改革中以土地流轉(zhuǎn)為條件，為進(jìn)城的農(nóng)民工提供均等的公共服務(wù)，李鐵認(rèn)為，中央政策已經(jīng)明確否定了這樣的行為。

　　“農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)定居政府必須為其提供服務(wù)，”李鐵說，“無論是宅基地還是土地流轉(zhuǎn)，都應(yīng)該尊重農(nóng)民自己的選擇。”