在21世紀向農民征地，卻按上世紀人民公社時代普遍實行的工分制計算補償標準，這件顯得有些稀奇的事，發生在云南玉溪市江川縣路居鎮。

在當地的撫仙湖畔，縣政府引進了一個號稱“云南省迄今為止投資最大的高端旅游項目”——龍湖錦繡仙湖項目。仙湖錦繡項目工作人員用“五分之一個昆明城”來形容該項目占地之遼闊，“在20平方公里的土地上，您將能找到環境所允許的一些度假形式”。

這個計劃投資400多億元的龐大項目，僅一期用地就達到1781畝，征用土地主要集中在位于鯖魚灣的下壩村委會張營村。而該村在分配給張營村村民的征地補償款時，卻不是按通行的以征用土地產值計算被征地農戶的補償額，而是按工分制，即是按1987年一戶村民在人民公社體制下的工作量計算今天給予該戶村民的征地補償費用。

這一分配方案導致部分張營村村民的激烈反彈，并在2011年和今年2月兩次引發群體事件和暴力沖突。因種種沖突，近兩年來，鯖魚灣的仙湖錦繡工地一直處于停工狀態，直到今年春節前才重新開工。

“近三年來因鯖魚灣征地的補償問題產生的矛盾不斷，張營村的地出了名的難征，這在鎮上已不是新聞。”6月7日，路居鎮當地一些官員也對本報感嘆說，“現在每天回鎮政府上班我都有點害怕。”

按工分算補償款

路居鎮下壩村委會張營村村民張萬軍（化名）清楚地記得，2010年深秋，他還沒來得及收他在鯖魚灣的田地里即將成熟的菜豌豆，一夜間，推土機將他的農田推平。

鯖魚灣現在是龍湖仙湖錦繡項目的工地，推土機來來往往，異常忙碌。 “世界的湖，龍湖的岸”——宣傳資料如此描述這個旅游度假項目的未來遠景。

按龍湖地產規劃，仙湖錦繡項目總投資450億元，分四期開發，一期擬建設2座五星級酒店、30萬平方米商業街、3個國際度假社區、1個國際級養生醫院。

而據今年4月玉溪市政府公布的材料，仙湖錦繡項目規劃用地33555畝，計劃投資450億元，開發周期15年。第一期規劃用地302公頃。

如此廣闊的占地，征地工作量之巨可想而知。據2010年10月出臺的《江川縣“云南·仙湖錦繡”征（租）地工作方案》，該項目征地范圍涉及該縣2個鄉鎮4個村委會16個村（組），而主要矛盾集中在路居鎮。“1781畝項目用地除了約100畝在江城鎮外，其余1600多畝都在我們路居鎮。”路居鎮一位負責張營村征地工作的干部介紹說，而一期最早開工的地塊，又主要是下壩村委會張營村的土地。

要完成如此巨幅土地的征收，征地補償是焦點。

云南省土地管理條例對征用土地的補償費標準作了分類規定，包括規定征用菜地、水田按照該耕地被征用前三年平均年產值的8-10倍補償，水澆地、園地、藕塘按照7-9倍補償等。

作為對省里征地標準的細化，玉溪市政府出臺了玉政發[2009]176號文。這份文件規定，國家征收集體農用地和未利用地時的土地補償標準為，水田每畝12萬元、旱地（含果園）每畝6萬元。

可是，當利益分配的鏈條延伸到路居鎮一級時，圍繞土地補償款具體如何分配到村民手中，分歧和爭議開始發生。

在一則2010年11月3日公布于玉溪市江川縣路居鎮政府官網的《“云南江川仙湖錦繡”項目征（租）地費分配指導意見》中，寫進了按照工分來計算土地補償費用的方案。該方案提及： “涉及本組被征（租）土地的承包群眾，根據實際情況按1987年土地承包臺賬（工分）進行分配。”

這樣做的一個歷史背景是，云南省解散人民公社，實施土地承包責任制改革較全國要晚，直至1987年才開始分田到戶。工分，則是當年人民公社用作計算社員工作量和勞動報酬的單位。據前述路居鎮負責張營村征地工作的干部介紹，按1987年分田到戶時的土地承包政策，在1987年8月20日以前出生的村民都享有工分，比如10歲以下的工分是6分，10歲以上的工分為10分。

按照前述路居鎮征地干部的解釋，工分制方案在一個村民小組的操作模式為：第一部分是人頭費，即套用玉政發[2009]176號文的規定，該村民小組土地的補償費用的30%除以按照當地政策能享有土地分配的人頭數后所得費用；第二部分為土地費，即剩余的土地補償費用的70%除以該村民小組的總工分數，每戶再按所持有工分數相乘所得費用。

當地鎮政府熟悉該村征地情況的干部舉例說，假設被征地的一個村民小組有100畝水田、700位具備領取土地補償款資質的村民，其中350人擁有1987年土地承包時分到的共5000個工分，那么具體操作方法是，按玉政發[2009]176號文，該村民小組共獲1200萬元的土地補償款，該款項分為兩部分折算：其一人頭費，為700位村民共享，不管有地無地，只要符合政策，均有人頭費，這樣每位村民領取的人頭費占土地補償總款項的30%，共計360萬元，按人數均分約為每人5143元；其二為土地款，僅為有工分有土地的村民所有，這部分占土地補償總款項的70%，共計840萬元，除以村民小組工分總數，約合每個工分1680元，各戶按持有工分數享有此部分所得。

以張營村一戶村民為例，他只知他家6口人共52個工分，1987年分田時并未用皮尺丈量過土地面積，他估算他家約有7畝地，包含2畝水田、4畝旱地及不到1畝的山田，而今他們拿到的土地補償款項為30萬元左右。

兩次村莊風暴

這一“工分制”分配方案引起了張營村部分村民的不滿。

張營村的多位村民向本報記者反映他們的質疑：“為什么不直接依照玉溪市每畝補償的政策來執行，按每戶村民被征用的實際土地面積分配補償款，卻沿用26年前人民公社時代的工分制來分配？”

“將近30年前人民公社時代的工分制，跟現在土地的實際情況相當不符。”張萬軍說，工分是按照人頭、勞動力來折算的，根本不能反映實際的土地面積和土地價值。”

村民們反映，張營村1987年分田到戶，農民們只知道自己的工分是多少，而對自家分到的實際土地面積是多少，并沒有精確丈量，只有大致的概念。當時村里為了少繳公糧，上報的臺賬面積一般要小于各戶實際分到的土地面積。在征地前，這不是個問題，而到了今天按工分計算和分配征地補償款時，矛盾就爆發了。

“聽說2010年征地開始時，政府派人來量過村里的土地面積，但數據沒有公布，具體是多少，我們到現在也不知道。”張營村的多位村民表示。

知名的三農問題觀察人士曹景清也認為，在丘陵山區，農民的實際耕地畝數超過納稅畝數是很普遍的現象，而在一些地方，落實到農民頭上的土地補償款項是按照其納稅畝數而非實際畝數來計算的，中間部分就可能被鄉鎮干部截留。

帶著種種疑慮和不滿，村民們多次以上訪形式向路居鎮、江川縣政府表達對按工分制分配土地補償款的反對意見，但無果。

此后，矛盾趨于激化。在2011年，因上述按工分折算征地補償受到抵制，在鯖魚灣被征用土地附近的農田里，一批身著迷彩服的人曾與當地農民發生肢體沖突。“當時他們打傷了十幾個村民，砸了農民的9輛摩托車。”一位張營村村民回憶說。

張萬軍也記得，2011年那次沖突后，江川縣公安局的警察到了張營村，包括他在內的三分之二的成年人被叫進該縣公安局做筆錄。

到了今年2月，沖突再次爆發。張營村村民張建軍稱，最緊張時，在鯖魚灣附近曾駐扎上千警力。警察一度直接駐進村里，并帶走了四五十個村民，目前仍有約七八人以涉嫌聚眾擾亂社會秩序罪被羈押在江川縣看守所。

路居鎮的一位干部也證實這場沖突的存在，但稱當時只出動了數百名警力。“沖突主要是由一些利益受損嚴重的村民挑動的。當時我親眼目睹有幾位村民在鎮政府毆打兩名民警，把警察打得住了醫院。”這位干部說，“直到現在回鎮政府上班我還有點害怕。”

“起點公平”之難

6月7日，就張營村部分村民所反映的對工分制分配補償款的異議，路居鎮一位負責張營村征地工作的官員向本報記者作了詳細回應。

這位官員表示，路居鎮的這一工分制分配指導意見與玉溪市的土地補償政策并不矛盾，“土地征用的費用拿到之后怎么分配？這一層面主要由村組進行操作，但村民們往往這方面的決策素質不那么高，所以縣里和鎮里就制定了一些指導意見，再放到群眾中進行表決通過，當時他們也同意了的。”

為什么采用工分制分配方案，而不是直接套用玉溪市按土地面積補償的政策？這位官員解釋說，這主要是考慮到張營村的特殊情況，因為在1987年8月20日之后出生的張營村村民與此時段后嫁入征地村落的女性，都沒有工分也沒有田地，而這部人在張營村所占的比例很大——在張營村被征地的約2200名村民中占到了51.7%。

“這種情況下，如果搞一刀切，直接套用市里按畝計算補償的標準分配補償款，就會造成了嚴重的不公平，一方面過半數村民拿不到一分錢，另一方面有些違規亂開荒亂開墾占了不少地的人卻能拿到幾百萬的補償。所以我們覺得按工分來分配是經過反復權衡的，是顧全大局，最大化地保障公平。” 上述路居鎮官員說。

至于為何未公布各戶的土地實際面積，這位官員解釋稱，在征地時已委托有國家資質的測繪機構丈量了土地的實際面積，鑒于土地公示的面積是按片區的，農民們其實可以依據公布的片區土地面積折算出自己所被征用的土地的大概面積。

該官員也承認，工分制方案也并不完美，“比如同樣10個工分，可能一個農民拿的好地是1畝，另一個農民拿的不太好的地是1.5畝，這樣拿1.5畝地的農民在面對征地補償時就有意見。這也可以理解。”

對路居鎮的征地風波，中國鄉村建設規劃院院長、三農問題專家李昌平向本報評價說，鑒于中國現存的農村“分田單干制”遺留了很多歷史問題，路居鎮的做法是選擇回到“起點公平”模式，可以理解。

“但選擇起點公平，是不是就真正做到公平了呢？”李昌平反問，近30年前實行的工分制原則，反映不出勞動力和人口的變化，也并不能真正解決當地的沖突和矛盾。但按玉溪按畝計算補償的標準操作，又將使沒有享受到1987年分田政策的人再次被補償政策排除在外，也不公平。“這種兩難在中國的征地過程中普遍存在。”

（應受訪者要求，本文涉及的村民張萬軍、張建軍均使用化名）