經國務院批準，5月21日，財政部正式發布《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》（下稱“辦法”），共有上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島十地納入試點。

　　根據辦法表述，“自發自還”具體是指試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。

　　地方債自發自還試點出爐，被視為中國進一步規范地方政府舉債、探索市場化發債的重要一步。

　　上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮在接受早報記者采訪時說，限額管理延續了此前自行發債試點的做法，可算“有限進步”，因為發債額度與償債風險直接相關，目前閘口還是管住的。

　　此次試點地區發行政府債券實行的是“年度發行額管理”，即全年發行債券總量不得超過國務院批準的當年發債規模，且2014年度發債規模限額僅當年有效，不得結轉下年。

　　“這就和過去‘自行發債’差別不大，總閘口還是管住了，不同于‘國債余額管理制度’。”鄭春榮如此評價。

　　所謂余額管理制度，指的是不限定借債總額，如能夠在年內及時償還部分債務，就可舉借新的債，只要保證債務總的余額在一定規模內即可。

　　地方債自發自還開閘背景是，今年全國“兩會”上的2014年財政預算提出，將研究制定地方政府債券自發自還改革方案，推動部分地方開展改革試點。近日國家發改委剛在《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見》中提出，要“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。

首現中西部省份

　　新華社援引權威財經專家指出，此試點與自主發債并非一回事，實為此前推出的地方政府自行發債試點的“升級版”。自行發債雖允許地方自己組織發行，但還是中央財政代為還本付息，再從地方扣除還債本息；而自發自還則強調地方要自行還本付息。對于市場關注的“自主發債”，理論上應滿足“項目自主、發債規模自主、用途自定、償債自負”的要求。目前看，自發自還試點地區在發債額度、期限等方面都受到嚴格限制。

　　此次納入試點的上海財政局相關人士也表示，自發自還離自主發債還有距離。自主發債需要具體一系列前提，包括地方債務公開，取消地方融資平臺，地方政府負債全部納入預算，并報人大批準。目前各地方融資平臺還沒有納入財政預算。

　　中國從2011年開始試行地方政府自行發債，共有上海市、浙江省、廣東省、深圳市、山東省、江蘇省六處參與試點。此次自發自還試點多了北京、江西、寧夏、青島四個省市。

　　5月19日，華爾街日報報道稱，中國將在10地試行自主發債，類似西方市政債，其中提到有一“東部沿海城市”，有猜測是溫州。經濟參考報曾報道，溫州有計劃試點發行市政債，并尋求在額度限制和由財政部代辦還本付息上有所突破。不過，溫州不在中國的5個計劃單列市（大連市、青島市、寧波市、廈門市、深圳市）內，收支不與中央掛鉤，“級別不夠”參與此次試點。

　　江西和寧夏兩個中西部省份的設置，是不發達地區首次進入發債試點。

　　在債券期限結構上，辦法規定，10個試點的政府債券為記賬式固定利率附息債券，2014年政府債券期限為5年、7年和10年，結構比例為4:3:3。

　　與2013年地方政府自行發債、財政部代發代償的地方政府債券相比，自發自還試點增加了10年期的品種，取消了3年期品種。

　　分析人士稱，債券期限結構的變化，體現出以長期債券置換短期債券、緩解短期償債壓力的政策意圖。

　　對此中金昨日在研報中稱：“不排除今年代發代償部分也會適度延長發行的期限。”

自主權依然有限

　　地方政府自主發債最大變化在于償債主體的改變。

　　中國從2009年開始發行地方政府債券。2009年和2010年，所有地方政府債券都是財政部代理發行的。

　　2011年10月，國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市地方政府率先試點自行發債，但須在國務院批準的發債規模限額內，由財政部代辦還本付息。2013年，試點范圍進一步擴大至山東省和江蘇省。

　　與以上地方政府債券不同的是，此次10個地方政府債券自發自還的試點要承擔還本付息的責任。這意味著，償債主體從中央到了地方，債券不具備中央信用。

　　辦法第21條對此的表述是：“試點地區應當建立償債保障機制，統籌安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。”

　　不過，雖然以往是由財政部代辦還本付息，實際還款資金也是由地方財政提前上繳到中央財政的。再加上此次自發自還的額度審批仍握在國務院手中，試點地方政府實際自主權依然有限。

　　財政部目前未公布今年地方債自發自還試點的總額度，或各省市各自的限額。而今年中央代地方發債額度為4000億元。

“評級或以AA+

和AAA為主”

　　此次地方自主發債還引入了信用評級機制。

　　辦法提出，試點地區按有關規定開展債券信用評級，擇優選擇信用評級機構。試點地區與信用評級機構簽署信用評級協議，明確雙方權利和義務。

　　據中金公司了解到，中債資信等評級機構已經對地方政府評級作了較長時間的研究，未來對試點地區發布評級報告應該不需要太長時間。

　　“省級政府可能會獲得AAA評級，而市級政府的評級可能比省級政府略低。”中金公司表示，考慮到目前城投債主體評級在AA-及以下評級的也很少，估計試點地區的評級應該以AA+和AAA為主。

　　不過在執行中的難點是，由于目前多數地方政府財務報表落后，對市場而言，“很難判斷地方政府的實力。”鄭春榮說，對于地方政府有多少土地資產、原有借貸規模，大都沒有資產負債表來體現。

　　辦法強調，試點地區要將本地區政府債券信用評級、信息披露、承銷團組建、發行兌付等有關規定及時報財政部備案，發行兌付過程中出現重大事項及時向財政部報告，如果發行利率低于招標日前1至5個工作日相同待償期國債收益率，要在債券發行情況中進行重點說明。

違約處理待明確

　　眼下，預算法正在修訂過程中，其在地方債問題上的表述也多有變化，爭論點集中在地方政府償債能力上。

　　2012年6月公布的預算法修正案草案二審稿刪除了一審稿中擬對地方政府債務實行“限額管理”的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，恢復了現行預算法的規定。

　　時隔近兩年，2014年4月21日，預算法三審稿中表述改為：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”這一草案還有待人大表決。

　　中金的報告認為，此次試點自發自還還在年初人大通過的4000億地方政府債額度內，主要是為測試市場對地方政府自主發債自主償還的認可程度和市場定價。

　　路透社援引招商銀行金融市場部高級分析師劉東亮的觀點稱，此次試點辦法對于違約如何處理并未提及，這點可能需要今后進一步明確，“自發自還，應該默認是中央財政不管，如果地方財政還不上，總得有個辦法。”