聽證程序是行政機關作出行政行為前給予當事人就重要事實表示意見的機會，通過公開、公正、民主的方式達到行政目的程序。就其作用而言，聽證應當適用于所有行政機關的行政行為。但采用聽證程序必然要發生人力、財力的成本，因此，不可能所有的行政行為作出之前均要求舉行聽證。那么，制定一個科學、合理的聽證程序的范圍就是十分必要的。確定聽證的范圍必須遵循一定的原則，即：個人利益與公共利益均衡原則和成本不大于效益原則。

　　首先，聽證程序范圍的設置必須均衡個人利益與公共利益關系，即在有可能嚴重侵害個人利益的情形下適用聽證程序；遇有一般情形，應允許行政機關自由裁量決定是否適用聽證程序；在輕微影響當事人權益的行政決定或當事人放棄獲得聽證權利的情況下，不適用聽證程序。遇有個人利益與國家公共利益發生嚴重沖突的情形，則應優先考慮公共利益。這就是各國在國家安全、軍事、外交領域及緊急情況下均不適用聽證程序的原因。

　　第二，聽證程序的設置還涉及成本與效益的關系。這里的成本是指行政機關適用聽證程序必須負擔的人力和財力。效益是指適用聽證產生的經濟社會綜合效益。如果僅考慮該程序帶來的經濟社會效益，忽視其耗費的成本，那么它也是沒有生命力的程序制度。而如果為了避免人力的耗費而不適用聽證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長遠看和全局看，卻是對行政目的和社會利益、個人利益的嚴重損害，是需要更昂貴的代價彌補的。因此，確定聽證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關系，在成本不大于綜合效益的前提下進行。

　　從各國的行政程序立法看，原則上將聽證程序限定于行政機關作出對當事人不利的行為中。但對于何為“對當事人不利的行為”，行政機關拒絕申請許可的行為是否為不利行政行為，則有不同的意見。一種觀點認為，拒絕當事人申請的情形，由于當事人尚未存有具體的法律地位，所以即使拒絕，也不致對其權利產生干涉的效果，所以當事人無權要求聽證。具體而言，如果當事人本來就沒有請求的權利，且行政機關拒絕也是合法的，當然就不會損害他的權利。如果當事人具有請求權而受到行政機關違法拒絕時，由于當事人的法律地位，尚須經由許可處分才能加以確認，在未確認前，他仍未獲得法律地位，所以行政機關的拒絕也無干涉可言。例如，日本行政程序法規定的“不利益處分”就不包括“拒絕申請”的行為，該法關于申請，并未設有聽證等程序上的權利。另一種觀點則認為，行政機關拒絕申請的行為與其他干涉行為并無區別。雖然申請人在未獲許可前并無特定權益和法律地位，但他根據法律規定提出申請本身就證明他與行政機關之間存有不同于普通人的法律關系，行政機關作出的行為必然直接影響到他可能享有的權益。因而，行政機關作出不利于申請人的拒絕行政行為時，應當給予申請人一個陳述其觀點、說明事實情況的機會。例如，荷蘭行政程序法規定，“行政機關作出否定一個申請的全部或一部分的決定之前，該行政機關應當給予申請人讓他陳述其觀點的機會，即聽證。”在普通法國家，人們公認許可權是一項極大的影響公民權利與自由，特別是影響人的生計的重要權利，單就這一點就要求行政程序必須公正。沒有必要劃清要求頒發許可證的初次申請與吊銷或不延長已發許可證之間的原則界限。初次許可申請人在被拒絕批準前通常應當被允許陳述案由。

　　行政機關作出行政許可決定，在下列情況下，應當主動舉行聽證：（1）行政機關認為需要聽證的涉及公共利益的重大行政許可事項；（2）法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項。