從先前的車船稅、個人所得稅，到之后的‘營改增’、房產稅，人們對于稅收的感受越來越敏感。事實上，無論是稅種的開征、稅率的調整，還是授權條款的確定、稅收征管的加強，無一不在影響納稅人的稅負水平。

　　不同于以往以增值稅、營業稅等間接稅為主體的稅制結構，擴大所得稅、房產稅等直接稅的比重已經成為未來稅制改革的目標取向。不過這種‘直接稅導向’的稅改在縮小貧富差距的同時，也面臨不小的挑戰，比如民眾稅痛感的增加、財政收入的減少等。

　　這種情況下，如何權衡利弊得失是擺在政府面前的一道難題。而這也給稅收征管帶來了直接挑戰。原因在于，所得稅等直接稅恰恰是偷逃稅行為發生的一個重要領域。當下，圍繞《稅收征收管理法》修訂的爭論又熱了起來。

　　力度不同的修訂版

　　“沒有觸及核心。”談及日前發布的《中華人民共和國稅收征收管理法修正案（征求意見稿）》（下稱：《征求意見稿》），武漢大學稅法研究中心主任熊偉不無遺憾地說。

　　持有上述看法的不在少數。東部一地級市國稅局工作人員王維也認為此次修訂不如預期力度那樣大。王維曾聽過國家稅務總局《稅收征收管理法》(下稱：《稅收征管法》）修訂有關人員講的課。在他的印象中，當時的內部征求意見稿就曾涉及征管方式調整等諸多內容。而早先的修訂版本也并非只有一個。

　　新金融記者獲得的一份修訂稿顯示，其中將“稅收評定”作為稅收征管的一個必要環節寫入，并明確了稅收評定的主要環節，即初步審核、案頭審核、實地核查、稅務稽查。這也意味著，稅務機關可以利用自身獲取的涉稅信息，對納稅人納稅申報情況的真實性和準確性作出判斷。

　　此外，這份修訂稿還填補了現行《稅收征管法》對稅收管轄權的空白，規定了稅務機關之間有爭議管轄時的協商解決機制，并給出了納稅人對管轄有異議的處理辦法。

　　在當前的稅收征管中，征納雙方信息不對稱也是一大難題。由于相關部門和單位以相關法律、行政法規規定中保密條款為借口，拒不提供或消極應付，使稅務部門涉稅信息的采集難以有效開展，極大地削弱了稅收征管的效力。

　　而為解決這一問題，上述修訂稿還專門細化了現行《稅收征管法》（注：現行《稅收征管法》為2001年4月經全國人大修訂的）第五條第三款關于各部門和單位作為第三方向稅務機關提供涉稅信息的內容，增強政府部門間在稅收上的協作配合，“發展改革、工業和信息化、公安、財政、商務、國土資源、住房城鄉建設、審計、工商等政府各部門和有關單位應當按照職責分工，向稅務機關提供信息，依法協助稅務機關做好稅收工作。”顯然，提高部門配合的法律級次，有助于強化部門配合，進而從源頭上防止稅款的流失。

　　不過遺憾的是，近日對外發布的《征求意見稿》對于上述問題不是未有觸及，就是涉入不深。以涉稅信息采集為例，盡管《征求意見稿》強調了政府部門和有關單位應當及時向稅務機關提供所掌握的涉稅信息，但也僅僅明確銀行和其他金融機構的責任而已。至于原因，王維笑稱：“觸及到部門利益，有些問題解決起來就比較難。”

　　稅收征管的歷史變革

　　《稅收征管法》是一部程序法而非實體法。在上海交通大學海外教育學院稅務教研組組長汪蔚青看來，我國稅收征管模式的一大特征就是“以票管稅”。

　　在我國，發票一般是指在購銷商品、提供或者接受服務以及從事其他經濟活動中，開具、收取的收付款憑證。因此，發票既是記錄經濟活動的商事憑證，同時也是稅務機關進行稅收征管的重要依據。

　　新金融記者注意到，現行《稅收征管法》明確規定，單位、個人在購銷商品、提供或者接受經營服務以及從事其他經營活動中，應當按照規定開具、使用、取得發票。

　　作為稅收基本法律程序制度的重要組成，《稅收征管法》是伴隨改革開放的進程而構建起來的。1986年4月，《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》（下稱：《暫行條例》）發布，這是我國稅收征管法制化進程中的一個重要轉折點。在此之前，我國沒有專門的稅收征管的法律或規定，這一時期的稅收征管制度散見于各類稅收實體法、相關規章甚至臨時文件中。

　　不過盡管上述《暫行條例》有助于加強稅收監督管理，并對保障國家財政收入起到了積極作用，但也存在明顯缺陷。為外界所非議的是，其并未賦予納稅人的行政法律關系主體地位，使得征管法律成為稅務機關的法律，負面影響至今仍然存在。與此同時，《暫行條例》也沒有制定稅務機關及其工作人員的具體行為規范，使行政自由裁量不受控制。更為重要的是，《暫行條例》立法級次低，執法手段偏弱，法律責任不清。這樣一種缺陷在日后表現得越發明顯。

　　由于無法有效打擊當時社會上比較嚴重的偷逃騙稅等行為，《中華人民共和國稅收征收管理法》于1992年9月獲得通過。新金融記者注意到，在這之后《稅收征管法》又經歷多次修訂，比如1995年2月、2001年4月。

　　在稅收征管立法層級提高和修訂細化的同時，稅收征管模式也在悄然間發生變化。《暫行條例》規定，稅收征收的管理可以采取駐廠管理、行業管理、分片管理、巡回管理等形式，而之后修訂的版本已經把納稅申報、中介機構的稅務代理和稅務機關的征管等有機結合起來。

　　在熊偉看來，1992年的《稅收征管法》開始強調納稅申報與稅務稽查的統一，而2001年繼續強化這一趨勢，并在完善制度建設方面做了大量工作。然而即便如此，對于《稅收征管法》修訂而言似乎沒有完成時。

　　除了與相關法律的有關規定進行銜接之外，稅收征管中存在的漏洞、征稅行為的不規范、納稅人的合法權利需要進一步明確和保護等問題也顯現出來，而這也引發了新一輪修訂。

　　修法關鍵在哪里

　　本輪《稅收征管法》修訂啟動于2008年。熊偉介紹稱，當時國家稅務總局旨在推動稅收征管改革，轉變稅收征管模式。不過相較于之前稅務系統內部討論的多個版本，熊偉認為這次《征求意見稿》充其量只能算是“小修”。

　　可以看到的是，《征求意見稿》增加了對個人納稅人的稅收征管的條款。比如《征求意見稿》規定，個人辦理稅務登記、稅務機關建立納稅人識別號制度，將稅收保全、強制執行的范圍由“從事生產經營的納稅人”擴大到包括自然人在內的所有納稅人，并規定可以對納稅人取得收入單位與納稅相關的賬簿和資料進行稅務檢查。

　　王維認為，此舉為統一查詢信息奠定了基礎。而汪蔚青則稱，這為間接稅向直接稅轉變的稅收征管方式改革埋下了伏筆，即為“以票管稅”向資金流監控過渡進行鋪墊。

　　雖然“以票管稅”在過去多年發揮了明顯的管理效能，但這種方式還比較粗糙，也給一些企業造成了不便。更重要的是，它還需要投入大量的人力進行監控。“人海戰術”一直被認為是我國稅務部門人員較多、征收成本較高的原因之一。

　　伴隨信息技術的發展和法制進程的推進，外界對資金流監控給予了更多期待。不少專家都認為，資金流狀況才是反映企業經營業績和納稅能力的核心要素。“一旦納稅人不開發票，這就意味著這部分的稅收你就收不到，而資金流監控可以彌補這一漏洞。”汪蔚青說。

　　值得注意的是，《征求意見稿》規定，銀行和其他金融機構應當及時向稅務機關提供本單位掌握的儲戶賬戶、支付或計入該賬戶的利息總額、支付或計入該賬戶的投資收益及年末（或期末）賬戶余額等信息。在汪蔚青看來，這實際上擴大了稅務征管機關對納稅人資金管理的力度。不過她也坦言，上述條款并沒有解決如何調查、如何保證納稅人金融信息的私密性等問題。

　　事實上，就《征求意見稿》而言，《稅收征管法》最需要實現的還是，建立以為納稅人服務為宗旨重構稅收征管流程和以納稅評估作為主線，構建申報、評估、核定、稽查相統一的動態征管體系。

　　一些學者更是認為，還應該調整對《稅收征管法》的定位，即突破單一的稅收程序法的思路，改為《納稅人權利保護法》、《稅收債務法》、《稅收責任法》、《稅收程序法》、《稅收救濟法》等的綜合體。

　　“《征求意見稿》對納稅人的權利和義務方面修訂得不多。”王維告訴新金融記者，在強化納稅人權利保護方面，納稅人的知情權不僅體現在征稅方面，還體現在用稅上。他說，用稅上的知情權，不僅對征稅影響很大，也影響納稅人對稅法的遵從度。

　　復議前置是與非

　　作為納稅人的合法權益的一個重要體現，廢止復議前置條件一直為各界所期待。不過，自《暫行辦法》出臺到《稅收征管法》的設立，再到之后的多次修訂，復議前置條件依舊保留至今。最新的《征求意見稿》仍有這樣的規定：納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定繳納或者解繳稅款及稅款滯納金或者提供相應的擔保，然后可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。

　　“稅務機關決定的征稅數額越大，納稅人越難于提起復議，這就給個別稅務機關濫用征稅權力創造了條件。”不少學者均認為，上述條款限制了當事人的救濟權，有可能讓一些顯失公平或明顯違法的案例投訴無門。這既不利于稅務機關糾正錯誤，也不利于復議制度的自我完善。在他們看來，申請復議并不妨礙稅務機關強制執行稅款，主動權還在稅務機關。因此，應該廢止先繳款或提供擔保才能申請復議的規定，保證當事人的救濟權。

　　在授課的過程中，汪蔚青曾就此條款對一些企業學員做了調查，即如果有爭議，企業是否會選擇行政復議或訴訟。結果是，選擇行政復議的只有寥寥可數的幾個，而進行訴訟的基本沒有。

　　“他們對我講，如果去訴訟的話，除非是不想做企業了，實際上也都不敢這么做，原因在于，倘若這樣做，未來和稅務局的關系會很難相處。”汪蔚青說。

　　其實，這樣一個條款的設定也折射出我國《稅收征管法》修訂更多是站在執法的角度而非中立的角度，也帶有較強的有罪推定原則。而從某種角度來看，這也呼應了外界對于由部門立法到人大立法的訴求。

　　“應從納稅管理向納稅服務轉變。”針對上述問題，汪蔚青給出了一個妥協方案，即先凍結而非先征收。因為一旦稅款進入國庫，按程序想退還是有一定難度的。

　　王維則對記者表示，立法總有滯后性，不能解決執法中遇到的所有問題。“遇到執法問題時，我還是會指導執法人員本著法無授權不得為的原則，根據立法精神，妥善解決問題。”。

　　伴隨信息技術的發展和法制進程的推進，外界對資金流監控給予了更多期待。不少專家都認為，資金流狀況才是反映企業經營業績和納稅能力的核心要素。“一旦納稅人不開發票，這就意味著這部分的稅收你就收不到，而資金流監控可以彌補這一漏洞。”汪蔚青說。