十八屆三中全會將于11月9日至12日在北京召開。因歷次三中全會多聚焦深化經濟改革，本次會議受到國內外輿論的高度關注。在一系列的改革方案前瞻中，財稅體制改革被廣泛認為是此輪改革的重中之重。其實，早在本屆政府上任伊始，在調整結構、深化改革方面就做出了很多部署，其中，今年5月份由國務院批轉的《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》中明確指出了財稅體制改革的方向和重點。

1993-1994年，以分稅制結合轉移支付理順了中央與地方的分配關系，被認為是新中國成立以來規模最大、范圍最廣、內容最深刻的一次財稅改革。1998年后，我國又實行財稅體制多項改革。20多年來，我國財稅體制改革取得諸多成績，但也存在一些問題，尤其是2008年金融危機之后，外部環境的波動和國內經濟形勢加劇了深化財稅體制改革的必要性和難度。

未來，在整個經濟體制改革中占據重要地位的財稅體制改革應該遵循怎樣的整體思路？在營改增、消費稅、資源稅、個人所得稅、房產稅等改革重點領域，改革的方向是什么？應如何調整中央與地方關系、建立財權與事權相順應匹配的財稅制度？是否應該賦予地方舉債權？財稅改革又應該如何與其他改革進行配套？

今年，CF40內部重大課題“深化經濟體制改革重點領域一攬子方案”發布子課題報告《關于財稅體制改革的思路》，在對該課題的內部研討會與評審會上，專家學者就以上問題進行了討論，尤其在是否向地方政府下放財權的問題上頗有爭議。

為回答以上問題，記者采訪了中國金融四十人論壇成員、財政部財政科學研究所所長賈康，中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯。

財稅改革：未來體制改革突破口

我國社會經濟發展中面臨的新情況、新問題、新矛盾，均直接或間接與財政關聯，都需要在深化財稅改革中服務全局、配套于全面改革來加以解決

十八屆三中全會召開在即，財稅體制改革被認為是改革的必要且重點領域。自上世紀80年代我國啟動財稅體制改革以來，財稅制度已取得重要進展，但是，仍有未盡之處。您認為目前財稅制度存在哪些突出矛盾和問題？

賈康：我國經濟持續30多年高速增長，與財稅改革的推進密不可分，在幾輪重大的經濟體制改革中，財稅都成為先行者和突破口。財政體制是政治、行政和經濟體制的聯結點，我國社會經濟發展中面臨的新情況、新問題、新矛盾，均直接或間接與財政關聯，都需要在深化財稅改革中服務全局、配套于全面改革來加以解決。目前，我國仍處于可大有作為的戰略機遇期，也處于矛盾凸顯期和改革深水期，財稅改革任務緊迫。中央明確把加快改革財稅體制和全面深化財稅金融體制改革放到了為我國經濟結構調整和產業轉型升級可持續發展提供政策支持和發展動力的高度。

當前，我國財稅體制運行中存在的突出矛盾和問題主要有：

政府和市場在資源配置中的地位、作用不清，財政職能存在缺位、越位、錯位情況。

政府間責權劃分不夠清晰。中央與地方之間、省以下各級政府之間職責、事權界定不明晰。地方稅體系建設嚴重滯后，地方政府缺乏穩定的收入來源。另外，轉移支付總量過大，且存在一定程度的不規范問題。

政府收入體系也存在結構性問題。政府收入總量中可統籌的公共財政收入比重偏低，規范程度不足。

預算體系部門色彩明顯，制衡機制較弱。在全口徑政府收入中，除政府公共預算可以統籌使用外，不能統籌的政府性基金、社保和國資預算等三項均具有明顯的部門色彩；預算透明度不高，不利于預算監督。預算的編制、審議、執行、監督各環節之間的制衡機制不強。

財政支出結構不盡合理，經濟建設支出依然偏高，行政管理費支出居高不下，嚴重擠占了其他必保支出。支出績效理念不牢，目前仍未形成統一的績效評價體系，財政支出績效難以保障，支出結構有待進一步優化。

財稅其他領域的矛盾與問題也較為突出。地方債務管理制度欠缺，政府債務風險增大。財稅基礎信息缺失，沒有全國性的信息系統。國有企業與國有資源管理存在缺陷。國家資產負債表的規范編制仍然處于“空白”狀態。亟需整體協調企業、市場、政府宏觀調控體系等諸多方面，大力推進配套改革。

王小魯：當前財稅體制存在一些突出的問題，包括公共收支透明度低、缺乏公眾監督，一部分政府收入不規范，財政支出結構不合理、存在公共資金浪費和腐敗，財政資金分配苦樂不均，各級政府財權和事權不匹配，稅收征管體系不健全、稅負不均等等，是導致收入分配失衡和影響資源有效配置的重要原因，迫切需要通過推進財稅體制改革來解決。可以把財稅體制改革看作未來體制改革的一個重要突破口。

這其中，當前廣泛關注的一個熱點是解決財權和事權不匹配的問題。這個問題非常重要，但另外一個問題至少也同樣重要甚至更重要，這就是財政支出結構不合理，主要表現在公共服務和社會保障方面支出不足和分配不均，而不必要或效率不高的政府投資支出和政府自身消費支出過多過濫，導致公共資源大量浪費和流失。這是導致收入分配失衡的一個重要原因。解決財政支出合理化的問題，除了財政公開透明、引進公眾監督以外，關鍵要制定嚴格的黨政機關行政管理支出和各項公共服務支出的標準。在公共服務均等化的大原則和目標之下建立統一標準，并根據各地經濟發展程度、自然、地理、歷史、民族等條件以因素法進行適當調整，允許合理差別，逐步縮小差別，形成各地的執行標準。有了一套嚴格的標準，才能按照標準嚴格財政紀律，進行合理監督，也才能使社會公眾的監督有據可依，落到實處。

財稅改革的重點領域

當前和今后的稅制改革應按照“穩定稅負，擴大稅基，優化結構，合理分權”的原則，理順政府、企業與個人的分配關系

財稅改革涉及財政改革、稅制改革、預算體制改革等。您認為下一步的財稅改革應該遵循怎樣的整體思路？稅制改革的重點領域，包括營改增、消費稅、資源稅、個人所得稅、房產稅等，其改革的方向是什么？

王小魯：我認為稅制改革的基本思路和方向應當是為政府向全社會的公共服務提供穩定可持續的來源，同時必須保證和促進公平的市場競爭，調節企業和個人的收入差距，促進公平的收入分配。

稅制改革應主要解決以下幾個問題：其一，繼續推進營改增，并合理調整增值稅和所得稅的稅率，促進公平稅負，并減輕小、微企業稅務負擔。其二，推進資源稅改革，把資源性收益的主要部分納入公共財政，用于公共服務。其三，征收壟斷利潤調節稅，促進公平分配。其四，推進房產稅改革，抑制投機需求，抑制房價上漲；合理范圍內的自住房應免稅，主要針對投機性囤房和擁有超限住房的少數人群。其五，在個稅征收方面，嚴格對非勞動收入的所得稅征管，解決高收入者低稅負、大量逃稅的問題。

我國稅收結構應逐步提高直接稅的比重，降低間接稅比重，以促進收入分配合理化。但這個過程只能是漸進的，通過改善現行稅收結構和相關制度來逐步實現。

賈康：當前和今后的稅制改革應按照“穩定稅負，擴大稅基，優化結構，合理分權”的原則，理順政府、企業與個人的分配關系。下一階段的財稅改革要在全面服務于經濟、政治、社會、文化、生態各領域改革的基礎上，在調整分配結構特別是合理界定政府職能、理順政府間財政關系、改革稅收制度、優化支出結構、強化預算管理、規范政府債務、健全信息系統等方面深入推進。同時，加強財稅改革與價格、土地、金融等項改革的配套聯動。在當前整體市場經濟體系正在確立的條件下，地方財政改革不應再尋求建立過渡性制度模式，而應大力推進實質意義的分稅分級財政建設。改革的重點并不是簡單地緩解財政收支矛盾，而是要為收支規模的正常擴張和收支平衡構造長期有效的制度條件。

從財政體制改革的大思路看，應該在省直管縣和鄉鎮綜合改革的基礎上，繼續推動財政體制扁平化改革，爭取使五級財政框架扁平化到三級框架。這是貫徹落實省以下分稅制以及健全完善市場經濟體制等相關改革的前提條件。在“三級框架”內，按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，構建起財權與事權相順應、財權與事權相匹配、中央與省兩級自上而下轉移支付加必要的橫向轉移支付的財稅體制。

截至2013年8月1日，“營改增”范圍已推廣到全國試行。在營改增方面，目前進行的試點工作存在怎樣的問題？應該繼續擴大到什么范圍？下一步應如何推進？

賈康：現行營改增的“1＋7”試點行業只涉及原營業稅覆蓋的交通運輸業、文化體育業、服務業和轉讓無形資產稅目的部分內容，而建筑業、金融保險（放心保）業、娛樂業、銷售不動產和其他生活性服務業等改革難度相對較大的行業還沒有納入改革范圍。

考慮到減緩財政減收壓力的需要和國稅管理能力的限制，未來涉改行業的營改增選擇在全國范圍應該分步推進。但是，如能盡快在全國范圍內推進更多服務業的改革，可相應較快打通增值稅抵扣鏈條，有利于解決營改增后部分行業的抵扣面不足和稅負增加問題。因此，建議對未來涉改行業采取“兩步走”的策略，即將鐵路運輸、建筑業、郵電通信業、銷售不動產和旅游業等服務業作為第一步改革對象，并對上述行業全部實施營改增，不再分地區和分行業進行。其后的第二步，則是將適合實施簡易征收方式，并與現行營業稅征收方式類似的金融保險業和生活性服務業等，作為最后的改革對象。

同時，未來需要對增值稅的多檔稅率進行減并。在營改增推進過程中不能再新設稅率檔次，在全行業推行增值稅的過程中，對涉改行業直接實行17%的增值稅基本稅率和重新調整后的優惠稅率水平。

從目前國務院發展研究中心為十八屆三中全會提交的“383”改革方案可以看到，未來的財政體制改革的一種可選方案，是采用中央進一步集中部分事權，并重新設定中央稅與地方稅以劃分中央與地方財權的做法。這正體現出利用營改增的契機，對中央與地方財政關系進行的全面調整。

營改增改革是當前稅制改革的重頭戲和未來推進配套改革的重要契機。我們應在總結現行營改增試點改革經驗的基礎上，通過全面了解和掌握未來涉改行業情況，系統設計相關行業增值稅制度，盡快提高和增強征管能力，配合全局加速營改增的深化改革、制度轉換。

上收事權還是下放財權？

近年人們往往熱衷于反復討論、爭議不休的“中央、地方財力（收入）占比”高與低的問題，其實并沒有觸及中國現階段深化分稅制改革的關鍵

近些年來，財權事權不匹配被認為是包括地方隱性負債、土地財政和“跑部錢進”在內眾多問題的主要原因，關于分稅制的爭議被推向風口浪尖，成為社會各界熱議的焦點與熱點。應如何調整中央與地方關系，建立財權與事權相順應匹配的財稅制度？從整體來看，未來中央和地方事權的劃分方向是上收事權還是下放財權？

賈康：近年人們往往熱衷于反復討論、爭議不休的“中央、地方財力（收入）占比”高與低的問題，其實并沒有觸及中國現階段深化分稅制改革的關鍵。較適當的中央地方財力分配格局，在“占比”上的量化指標，應是在正確處理經濟性分權各項前置環節制度安排問題之后，加上全套轉移支付的優化設計而自然生成的，不是根據主觀偏好可以設計出來，或簡單依從“國際經驗”比照出來，或在“爭論”中“少數服從多數”的。我們既不應，也不必把“中央地方收支應占百分之多少”的問題作為討論的重點，更不能把這一點作為討論的大前提。

把某類事權劃給某級政府，不僅僅意味著該級政府要承擔支出責任，更要對公共產品的質量、數量和成本負責。因此，“事權”與“支出責任”兩個概念其實并不完全等同，支出責任是事權框架下更趨近于“問責制”與“績效考評”的概念表述。公共財政的本質要求是在“分錢”和“花錢”的表象背后，帶來對公共服務責任的合理有效制度規制以尋求公共利益最大化。

一般而言，不同政府層級間的事權劃分要考慮公共產品的屬性及其“外溢性”的覆蓋面、相關信息的復雜程度、內洽于全局利益最大化的激勵——相容機制和公共產品供給效率等因素。屬于全國性的公共產品，理應由中央政府牽頭提供，地區性的公共產品，則適宜由地方政府牽頭提供。具體的支出責任，應合理地對應于此，分別劃歸中央與地方。同時，由于地方政府較中央政府更具有信息優勢，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某種公共服務的情況下，基于效率的考慮，也應更傾向于由地方政府提供。

王小魯：是上收事權還是下放財權不能一概而論。我國這樣一個大國，各地情況差異很大，必然要求地方政府擔負大量的公共服務職能，同時需要地方政府有穩定的財源作為保障，中央控制太多不利于調動地方的積極性。因此從長遠發展來看，有些財權是需要下放的。

但另一方面，也要保證國家統一，平衡地方差距，促進公共服務均等化。而且要擴大地方自主權，同時就要求對各級地方政府有一套合理有效的監督和約束機制，特別是來自社會公眾的自下而上的監督機制，以防止公共資金的濫用、流失和腐敗現象。目前我國還沒有形成一套讓老百姓監督政府的有效機制，這有待于政治體制改革的逐步推進，是一個較長期的過程。在這樣一套機制尚未建立起來的時候，一些地方政府和地方官員濫用權力的問題還沒有解決，有些財權還不宜進一步下放。相反，為了促進基本社會保障的全社會覆蓋和公共服務均等化，有些事權拿到中央來可能是有利的。

例如目前一個突出問題是大量進城農民工沒有被基本社會保障覆蓋，和享受不到同等的公共服務，而很多地方政府在這方面缺乏積極性。為了解決這個問題，某些社保和公共服務的事權可以上收中央，統一規劃，統一解決。當然這絕不意味著各類事權都要上收。

當前，地方政府出現一系列債務問題，是否應該賦予地方舉債權，讓地方政府發債，從而調整地方財政收入？地方舉債應該以中央行政控制模式為主，還是以市場約束機制為主？

賈康：就目前來看，我國財政風險主要存在于三個領域，即國有銀行系統配套改革不到位、社會保障體系通盤建設不到位和地方政府困境。現行地方政府的財政困境，一方面是由于往昔的債務累積（其中既包括直接債務和或有債務），另一方面則在于地方政府缺乏相應的自主稅權和穩定的收入來源，面臨很大的財政壓力。

所以，要完善政府債務管理制度。進一步明確債務規模和期限管理的具體辦法；積極發揮國債在協調財政與貨幣政策、穩定市場預期方面的作用，構建既滿足國家借貸需要又有利于風險管控的債務治理框架。優化中央預算穩定調節基金管理使用辦法。

同時，要建立、健全地方債務管理制度。賦予地方政府有限發債權，發揮財政部門在地方政府債務管理中的主導作用。建立全面的地方債務風險治理機制，對政府現金和債務進行精細化管理，建立全國統一的地方債統計制度和信息系統、風險實時監測指標體系、信息披露機制，明確地方債規模控制和運行監管的責任機構。

王小魯：通過法律途徑給地方政府以適當的發債權，遠優于地方政府靠不規范、不透明的“融資平臺”大量籌資。但對地方發債，僅靠行政約束和市場約束都是不夠的，需要建立相應的法律制度約束，明確責任、權限和義務，以規范地方政府行為，并需要形成地方人大和公眾對政府債務進行監督和約束的機制。因為政府幾年一換，有可能不考慮地方老百姓的長遠利益，但人大和社會公眾必須考慮這個問題，并維護自身利益。

加強財稅配套改革

在改革新階段，必須堅持大力推進將企業、市場、政府宏觀調控體系等方面整體協調的配套改革

財稅改革不能單項推進，需要與其他改革措施配套推進，財政改革牽一發而動全身，應該如何與其他改革進行配套？

王小魯：目前一個突出的問題是需要協調財稅體制改革和土地出讓制度的改革。土地財政已經成為地方重要財源，但地方政府低價征地、高價賣地，把70年的土地收益一次變現、一次花光，這不但不可持續，而且扭曲了地方政府的激勵機制，導致政府和老百姓之間頻繁的利益沖突，未來必然導致嚴重危機，也是推高房價的一個重要原因。因此財稅體制改革必須和土地征用和出讓制度改革配套進行。我認為土地的轉讓應回歸市場，建立公開透明的土地交易市場，各級政府從運動員變為仲裁者。高額的土地溢價相當部分應該歸公，可以通過土地增值稅納入公共財政，用于城市化過程中的公共服務和社會保障。房產稅應該逐漸代替土地出讓收入作為地方政府的財政來源，不足部分通過調整中央與地方的財權和事權關系，以及通過減少專項轉移支付、增加一般性轉移支付來解決。改善政府支出結構、減少腐敗、浪費，減少亂花錢，也是解決財政收支缺口問題的一個重要途徑。

財稅改革還應當與政府管理體制改革、黨政關系改革、人大制度改革配套推進。政府亂花錢，原因不僅在于財稅體制，同時也在于現行的行政體制，對黨政機關和官員缺乏有效的約束機制，導致機構膨脹、政府自身消費和大量揮霍、腐敗現象大量發生。從根本上講，這要靠民主化和法治化的進程，讓老百姓監督政府，用法律約束政府行為。這些屬于政治體制改革的內容，要一步一步走，逐步推進；當前應首先改革行政管理體制，先解決黨政機關行政不透明、不公開、不受社會監督的問題，制止機構膨脹和權力膨脹，并制定規范，嚴格行政紀律。同時調整黨政關系，明確黨政分工，減少權力的過度集中。在權力結構上，先從黨內民主做起，逐漸擴大社會民主。在人大制度上，改革人大會議制度，坐實人大參政議政、對政府進行監督的職能，并改革人大代表產生辦法，推行代表常任制，使人大更多地反映民意，代表人民群眾行使權力，幫助政府管好公共資金。

賈康：財稅制度改革需要有一系列的配套改革。當前，需要市場發揮資源配置作用的領域仍然存在政府干預過多問題，金融制度亟待創新，土地制度的改革思路需要理清，其涉及的有關法律、法規應加快完善；資源、能源等基礎產品的比價關系和價格形成機制亟需理順。解決這些問題，要納入與財稅改革互動、配合的整體方案設計。

在改革新階段，必須堅持大力推進將企業、市場、政府宏觀調控體系等方面整體協調的配套改革。在財稅改革的進一步推進過程中，我認為，亟需推進以下幾方面的配套改革：

價稅財改革聯動。以資源稅改革覆蓋煤炭為契機，加快能源、資源價格改革步伐，更好地發揮價格信號（比價關系和價格形成機制）在資源配置中的引導作用。按“從煤到電”路徑重點推進電力部門配套改革和電價改革，強化市場導向下的競爭。工業、商業和民用三大類別電價仍可有所區分，逐步合并工、商用電價，民用電價采用階梯電價，鼓勵居民錯峰用電。

建立完備的財稅信息數據系統。首先要加快建立財政、國稅、地稅三家統一的財政收支系統，實現三家信息聯網，在此基礎上，建立全國統一通用的人、企業、政府、社會機構等社會經濟主體的標準化唯一代碼制度，各部門采集與其職責相關的與上述主體相對應的地、房、股、債、稅等客體的基礎性原始信息，建立本部門全國大集中、全覆蓋的專業信息系統；進一步形成全國性、綜合性多邊法定信息互通共享平臺，既互通信息，又有限度、受約束、可控制。

積極深化行政體制改革。同步推進行政體制改革和財稅體制改革。按照三級政府級次來推進改革。同時，制定央、省、市縣三級政府職責、事權劃分的規則和細則，改進政績考核指標。

深化土地制度改革，建立良性循環的土地財政模式。全面健全城市、農村土地所有權、占有權、使用權、出讓權和相關權益變動制度，理順城鎮化過程中從土地開發開始的不動產形成、交易、持有、稅收調節全流程，以及相應的稅費和利益分配制度

加快金融改革，與財稅改革配套聯動。加快存款利率市場化步伐，建立存款保險制度，構建金融風險向財政風險轉化的防火墻；降低資本市場稅費總體水平，形成抑制短期投機、鼓勵長期投資的穩定機制；加強反洗錢制度建設，對大額現金交易強化控制。