稅收優惠形式靈活，能對國內外經濟態勢變化做出迅速反應，但也會破壞稅制統一，妨害市場競爭，它是一種瑕瑜互見、要求科學管理的政策工具。十八屆三中全會提出，“按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策。”如何規范稅收優惠政策的管理？前提條件是掌握稅收優惠的資金規模和具體流向，科學評估稅收優惠的政策效益。在中國現行稅收體系中，以增值稅和營業稅為代表的間接稅占主體地位，而以企業所得稅為代表的直接稅處于次要地位。更值得注意的是，來自間接稅的稅收優惠政策也不在少數。在以間接稅為主的現行稅制下，測算間接稅稅收優惠的規模，分析其結構和效益，可為有關部門盡快明確清理規范稅收優惠政策的工作重點和關鍵環節，提供重要依據。

發達國家建立稅收優惠管理體系20世紀70年代之前，稅收優惠管理尚未引起發達國家的重視。由于隱蔽性強，且較少受到預算的約束，發達國家在稅收優惠政策實踐中普遍存在以下問題：稅收優惠規模逐年擴大，稅制日益復雜，稅制統一性受到威脅；滋生尋租機會，引發或加劇市場扭曲；高收入者和大型企業從稅收優惠政策里獲得的收益，往往多于低收入者和中小企業，加重社會不平等。

20世紀70年代初，以美國為代表的一些發達國家著手建立專門的稅收優惠管理體系。它們測算稅收優惠的金額、分析稅收優惠的資金流向和分布狀況、評估稅收優惠的經濟社會效益，對稅收優惠政策進行清理和規范管理，并將稅收優惠納入政府預算管理，加強對稅收優惠的立法監督和預算約束。美國稅收優惠管理工作，由美國財政部的預算管理辦公室和美國國會的稅收聯合委員會共同負責。這兩個機構各自收集數據、編制稅收優惠預算和發布稅收優惠報告，并將稅收優惠預算提交立法機構進行審批。德國等其他國家，也建立了稅收優惠管理系統，定期公布稅收優惠信息，但未將其納入政府預算，而僅作為預算的參考。

日益規范和科學的管理，使得發達國家稅收優惠規模受到有效控制。進入21世紀以來，除加拿大等少數國家之外，發達國家的稅收優惠總額占國內生產總值之比基本都低于8%.其中，美國和澳大利亞穩定在7%左右，英國為6%，西班牙不到5%，韓國和荷蘭為2%，德國低于1%.中國是一個發展中的社會主義大國，盡管有著特殊的國情，也需要借鑒發達國家在這方面的有益經驗。

中國間接稅稅收優惠規模偏大利用全國稅收調查數據進行測算，在寬、窄和折衷3種不同口徑下，2007年我國增值稅稅收優惠的總額分別為41976.42億元、22630.92億元和37279.23億元，營業稅稅收優惠的規模分別為22.77億元、19.99億元和25.01億元。以增值稅和營業稅為代表的間接稅稅收優惠總規模，大致為2萬億元至4萬億元。

考慮最保守的窄口徑額，中國的間接稅稅收優惠占國內生產總值的比重約為8.52%，較之同時期的發達國家，中國的稅收優惠規模偏大。在未包括直接稅稅收優惠的情況下，中國的稅收優惠占比，已高于除加拿大（12.57%）之外的大部分國家，遠高于鄰近的韓國。如此規模的稅收優惠，將導致存在范圍廣、金額大的稅收遺漏，對于維護稅法的權威性和稅制的統一性極為不利。

中國間接稅稅收優惠政策的傾向性從稅收優惠的政策目標來看，我國的間接稅稅收優惠主要用于改善民生（支持“三農”、鼓勵公益慈善事業發展等），以及促進經濟發展方式的轉變，如促進環境保護和節能減排、促進科技進步和自主創新、鼓勵高新技術產業發展等。根據受益納稅人的行業類別，增值稅稅收優惠政策主要集中在第三產業和第二產業，優惠額最高的是第三產業；營業稅稅收優惠顯著地集中于第三產業。

由于增值稅主要針對第二產業和部分服務業（批發業等），而營業稅納稅人主要是服務業企業或個人，因此我國的間接稅稅收優惠并不存在不合理的行業傾向性。但是，如果分析受益納稅人的所有權屬性，無論是增值稅還是營業稅，稅收優惠的主要受益者都是國有企業和“三資”企業，尤其是國有獨資企業和外資企業，受到優惠政策的重點照顧。以增值稅優惠為例，國有獨資公司和外資企業平均每家獲得了5.82億元和2.37億元的稅收優惠，是集體企業的21倍和8倍，是私營企業的65倍和26倍。國有企業是我國經濟穩定增長、自主發展的支柱，其在一般行業競爭力的提高，需在公平競爭的市場環境中生長。

就具體政策而言，以“對糧食收儲國有企業銷售糧食、儲備食用油免征增值稅”和“對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅”這兩項受益面廣、優惠金額大的重要優惠政策為例，在受益區域上，間接稅稅收優惠表現出較好的公平性，優惠資金主要流向受益納稅人相對集中的地區；但對于不同規模的納稅人，間接稅稅收優惠暴露出更傾斜于大中型企業的問題。這為提高中國間接稅稅收優惠公平性提供了線索，即重點不在區域上，而在受益人規模上，同一項政策的優惠內容不能“一刀切”，應加大對中小企業的優惠力度。

加強規模監控和效益評估發達國家的經驗顯示，放松對稅收優惠的管理會破壞稅制統一性、阻礙市場公平競爭。因此，一方面，我國政府部門應盡快建立專門的稅收優惠管理體系。這是科學管理稅收優惠的制度基礎。其包括將稅收優惠管理納入政府預算；建立以財稅部門為主、多部門支持的稅收優惠數據收集系統，優惠額和結構分布監測系統，以及優惠政策效益分析和評估系統，這是科學管理稅收優惠的關鍵環節；由政府部門定期向社會發布稅收優惠報告。

另一方面，政府應加強對稅收優惠的規模監控和效益評估。這是清理規范稅收優惠政策的工作重點。為避免稅收優惠產生負面影響，當務之急是要盡快準確掌握稅收優惠的真實規模和評估優惠政策的實際效益，廢止會加重稅負不公、妨害企業間公平競爭且金額巨大的優惠政策，控制稅收優惠總規模。

此外，應逐步提高稅收優惠政策制定與實施的透明度。這是政府部門加強對稅收優惠管理的社會依托。政府應向社會公開稅收優惠的基本信息（包括優惠金額等基礎數據），讓科研機構、學術團體和群眾了解稅收優惠的政策背景和實施情況，理解稅收優惠的功效和缺陷，并參與對稅收優惠管理的監督。