財政收入增速持續放緩，稅收征管成本卻居高不下，國稅總局正在考慮如何以較小的成本獲得較大的收益。

國稅總局相關人士告訴經濟觀察報，2013年開始對電力、煙草、銀行等以大企業為主的行業實施的稅務審計，目前已接近尾聲。此次審計主要由國稅總局大企業稅收管理司負責，其中由大企業司定點聯系的45家大型企業，每年稅收約占全國稅收總額的五分之一。

但這還遠遠不夠，按照國際通行原則，一個國家的80%稅源將來自約20%的大企業。一位地方國稅系統人士表示，大企業稅收管理正在得到加強，而未來稅收征管改革的方向，可能會主要按納稅人劃分為自然人、大企業和中小企業等不同的稅收管理機構。

其中，實施大企業稅收專業化管理，以較小成本獲得較大收益，至少在國稅總局看來，符合稅收現代化的發展方向。目前國稅總局包括兩種稅收征管體系，一是按稅種劃分的貨物勞務稅司、財產和行為稅司、所得稅司等，二是按納稅人劃分的大企業司，兩者是并存局面。

國稅總局大企業司成立于2008年8月，次年1月啟動“定點聯系企業制度”，首批有45家企業，包括中石油、中國銀行等31戶國有大型企業，華為等4戶民營企業，以及西門子（中國）、麥當勞（中國）等10戶外資企業。“抓大”畢竟是一種迫不得已的做法。以北京為例，“平均一個稅管員要管理2000家企業，如果想要把北京全部的企業審查一遍至少需要十幾年。”國富浩華（北京）稅務師事務所有限公司副總經理陶戰銀告訴經濟觀察報。

不過，按納稅人進行稅收管理的做法目前仍在過渡階段。上述地方國稅系統人士稱，之所以暫不全面推行，是因為中國有地稅部門的存在，在未來國地稅合并或以其他方式解決類似問題后，才會是推行稅收征管改革的恰當時機。

大企業稅收

早在2007年前后，國稅總局就開始研究稅收征管體制存在的問題，即究竟是按稅種，還是按納稅人來設立管理機構。

一位熟悉情況的原國稅總局人士告訴經濟觀察報，時任國稅總局局長的肖捷曾在內部討論時提了幾個比較尖銳的問題，這些問題來源于對國外稅務系統的考察。

其中之一問題就是，國外普遍按照企業規模性質設立管理單位，比如大企業管理局、中小企業管理局、各級納稅人管理局（自然人、社會組織、事業單位等），而中國是按照流轉稅、所得稅、財產稅等稅種來設立，這是否合理？

隨后經過論證，國稅總局大企業司于2008年成立。次年，國家稅務總局出臺了《大企業稅務風險管理指引》，從企業稅務風險管理組織、管理制度、管理流程等方面，對企業的稅務管理指出了方向。

普華永道稅務及商務咨詢合伙人楊懿君表示，國稅總局大企業司與審計工作有些相似，是以風險控制為導向開展的，從組織人員管理、制度、流程等方面來評估企業稅務風險管理體系是否健全。如果企業這方面的體系足夠好，稅務機關將以輔導和服務為主；反之，如果體系不夠健全，那么稅務機關將給予重點關注、檢查、甚至是稽查。

比如，國稅總局會設計一些調查問卷，來了解企業的稅務風險高低。在提問企業是否有專職稅務人員時？國稅總局還建議企業不僅要回答有或沒有，更應詳細地介紹有幾人、各自的教育背景、工作經歷、崗位分工和具體職責等，以此來衡量企業的稅務管控能力。

然而國稅總局在調查后發現，很多大企業的專職稅務人員少得可憐。國稅總局大企業司調研員吳廷高告訴經濟觀察報，好的跨國企業稅務團隊有20到30人，而中國的企業一般只有1到2個人，不錯的有3到5個人，稱為稅務處。

比如，中石油和中石化在2013年，就已經將稅務部門獨立出來，與財務部門并行，設立稅務總監或者稅務處長。盡管如此，中石化集團稅務處長尚勝利表示，中石化2013年繳稅3000多億，利潤1000多億，但是總部的稅務人員才6個，“只能通過制度來約束整個稅務人員系統”。

在吳廷高看來，稅務做得比較好的是華為，稅務部門和財務部并行存在；而像中國煙草每年納稅過千億，他認為應該設立更好的稅務團隊。

地方的麻煩

不過，國稅總局對大企業稅收管理的制度設計，在地方稅務部門看來，卻存在不少的麻煩。

首先是級別匹配的問題。一個地級市稅務局的大企業處副處長告訴經濟觀察報，大型企業一般越往集團層面，稅務管控能力水平相對越高，還有中介機構為其做政策解讀；而稅務系統則是越往上對具體業務了解得越少，精通業務的稅管員又無法和大企業做到級別上的匹配。

比如，某些央企的一把手可能是中共中央候補委員，這是央企所在地稅務局的稅管員無法匹配的，即使當地政府的一把手也很難匹配。“省稅務局一把手去企業研究稅務管控，企業老總都不愿出面，最多出個財務老總。”上述副處長說。

其次是信息的不對稱。在上述副處長看來，大企業的稅收問題，看得見的管不著，管得著的但看不見，尤其是所得稅的管理。“跨國公司在中國開店，好幾年不盈利基本不可能。”他說，這些跨國公司在各地的稅務籌劃做得好，不研究總部你就研究不了他。因為在當地，這些店只交營業稅、房產和土地稅，以及個人所得稅，其他如企業所得稅等都交到總部所在地了，但總部所在地的稅務系統沒有管理到位，導致對方合理避稅。

企業總部和分支機構的稅務管理，還涉及到公平性。上述副處長說，某些國有大型政策性銀行地方分行的城建稅都要拿去北京總部匯繳，這是沒道理的。這些分行占用地方的資源，雖交了營業稅，但城建稅以及各種附加全都在北京總部匯總，然后集中繳納給國稅總局，往回撥的時候還要“靠關系”，為什么不在屬地交。

在這些稅務系統人士看來，省級稅務局和國稅總局只管出政策，沒有協調各行業稅收的實際工作，這種情況必須要改變，以保證稅收政策的真正落地。

事實上，安徽國稅系統曾在2011年實行過一次省級稅務局的“實體化”，即直接面對納稅人做稅務風險管理。

具體做法是，把稅政部門全部變成省級直屬的行業管理部門，比如交通行業管理處、金融保險行業管理處等，不再受屬地制約。其主要工作是做企業稅務風險的識別庫，覺得有問題的就推送到基層稅務局；而把縣以下稅務系統做成一個完整的風險應對部門，風險應對分成6個小塊，包括納稅提醒、約談、輔導、評估、審計、稽查。

但據稱，這種做法目前尚未獲得國稅總局的認同。