系統性、整體性、協同性的全面深化改革，其頂層設計將從哪里開始？如何選擇改革的突破口？改革的技術路線和措施怎么安排？本文提出財稅體制改革是全面深化改革的突破口和關鍵環節的重要命題和判斷。

一、全面深化改革的核心問題

十八屆三中全會決定（以下簡稱《決定》）對新一輪改革有兩個最重要的、最基本的判斷：第一，全面深化改革要以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革的牽引作用，即改革不是從政治領域或其他領域啟動，而是要發揮經濟體制改革對“五位一體”改革的牽引作用；第二，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，即要把政府與市場關系的處理作為全面深化改革的主導問題。

政府與市場的關系，有兩種基本的表現形式：一種是一般意義上的政府與作為微觀主體的企業之間的關系；另一種是中國體制背景下的中央與地方的經濟關系。在中國社會主義市場經濟體制中，最重要的政府與市場的關系，不是表現為政府與企業之間的關系，而是表現為中央與地方即政府內部的經濟關系。

可以這樣說，中央與地方的經濟關系尤其是財稅關系是當今中國經濟體制的所有癥結所在。如果全面深化改革戰略不對地方政府這個“準公司”的經濟行為尤其是財稅行為進行深入研究，就很難理解中國經濟奇跡和運行機理，也很難厘清改革的內在邏輯，很難找到改革的突破口和出路。

因此把解決中央與地方的經濟關系，尤其是以財稅關系為核心的經濟利益關系作為推進治理體系改革的樞紐環節和優先選擇，是全面深化改革戰略必須審慎地給予頂層設計的重要內容。

二、財稅體制調整是完善國家治理的重要基礎和支柱

《決定》在論及財稅體制改革時，提出的一個極其重要的理論命題是：財政是國家治理的重要基礎和支柱。這是新中國成立以來中共中央對財稅地位和作用的最充分、最重要肯定。說明深化財稅體制改革不僅是全面深化改革系統部署中的一個重要組成部分，而且還被提升至關乎“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略高度。

第一，財政作為政府履行基本職能的經濟基礎，處于國家治理結構中的主體地位。只要我們抓住了財政這個“牛鼻子”，就等于抓住了實現政府治理職能、發揮市場和社會治理能力以及調節經濟社會運轉的幾乎全部的關鍵問題和核心內容。

第二，財稅體制改革將會對“五位一體”的全面深化改革產生牽引效應。如環境問題，看起來是在工業領域中出現，但實質上卻由財政治理不當引起。對財稅的不當追求誘使地方政府對某些污染性重化工業趨之若鶩。再如過去我們在民生、社會發展和公共文化方面欠賬太多，乃至引起現在比較嚴重的社會公平正義和貧富差距等方面的問題，主要是因為過去我國發展型財政把錢都用于搞經濟建設了。所以解決中國社會、文化發展滯后等問題，必須首先扭轉財政的基本性質，才能從根本上解決社會體制和公共文化的發展問題。

第三，現行的財稅體制弊端，是導致中國現實經濟中幾乎一切問題的根源。當今中國現實的經濟問題可以概括為“六個失”，即“增長失速，結構失衡，貨幣失序，債務失當，產能失度，房價失控”。這些問題都有其內在的財稅體制安排不當的原因。

三、作為突破口選擇的財稅改革特征

這次啟動的作為突破口的財稅體制改革，跟1994年的財稅改革,雖然都是為了提高國家治理能力,但是具體情況已經有很大的不同。

第一個不同在改革的目的上。上次是為了解決中央財政的困難、增加中央政府的宏觀調控能力，而這一次主要目的是為了解決結構失衡和增長失速問題，以及化解地方債務危機、防止出現大面積系統性的經濟金融危機問題。這次改革總的取向是中央要承擔一些原本由地方政府承擔的事權，但不是簡單地下放財力。

第二個不同在改革的重點上。上次重點是中央與地方之間實行分稅制，由此直接導致了土地財政等問題的產生。所以這次改革重點是要圍繞解決土地財政問題，化解地方政府的債務問題以及相應的銀行金融風險問題。

第三個不同在改革的內容上。上次改革是中央政府把地方政府掌控的穩定的稅收拿走了，這一次是要為地方政府建立一個新的穩定的主體性稅種。所謂穩定的稅種，就是能夠較好地支撐地方政府生存和發展的稅種，具體來說就是從（奢侈品）消費、收入、房地產、遺產等收入和財富征來的稅收。

第四個不同在改革的難度上。1993年的財稅改革，最主要的難點在于部分省區尤其是利稅大戶廣東早已實施了期限較長的財政包干體制，地方擔心分稅制會影響地方既定的發展目標。這次改革的阻力要比20年前大得多。在利益多元化基礎上全力推進存量的改革，需要更多的民眾支持和政治智慧。

四、財稅改革的技術路線圖和具體措施

（1）完善立法。《預算法》作為遏制政府亂花錢的第一道防線，素有“經濟憲法”之稱，是公共財政的重要組成環節，更是法治社會的財政基石。新的《預算法》應體現公共財政理念，必需體現為監管、審核與實施權的分離。在實踐上可先從預算的規范、公開透明做起，給《預算法》的修改提供實踐基礎。先實踐，后完善，是一條符合中國漸進式改革特征的制度創新道路。

（2）明確事權�！稕Q定》指出要“適度加強中央事權和支出責任”，使中央在公共安全、醫療保健、教育、環境保護和食品安全方面承擔更多責任。在明確各級政府的事權基礎上，為了保證現行體制運行的慣性，可不急于改變中央地方之間現有的支出職能劃分，除了推動司法權的“去地方化”改革以外，其他事權將來仍可繼續由地方掌控，中央可以通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任，也可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。

（3）改革稅制。在未來五年經濟社會發展總的制度空間下，央地稅制改革的可能路徑：一是可以以“營改增”作為新一輪稅制改革的突破口和改革主線。在包括金融業在內的“營改增”改革全面完成以后，中央與地方現行的對增值稅75∶25的分成比例難以維持，重新劃分該稅種的分成比例，底限應是保持地方政府的既得收入不降。內容之二是完善事權和支出責任相適應的分稅制。在進一步理順中央與地方支出責任的基礎上，調整中央與省市區之間的分稅制財政管理體制，具體內容包括：調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍，將消費稅由涉稅商品的生產環節改為銷售環節征收，將其調整為地方稅種；加快房地產稅立法，擴大房地產稅的試點范圍，適時推廣實行并將其打造為地方的未來主體稅種；加快資源稅改革，推動環境保護費改稅，將排污費、環境收費項目改為環境稅。

（4）穩定稅負。只有先穩定財政支出水平，才可能真正穩定稅收負擔。為此要控制支出規模的增幅；建立優化一般性行政支出結構的長效機制，降低行政成本；逐步壓縮經濟建設性支出的規模，優化公共投資領域與結構；在社保、醫療制度逐步完善的基礎上，繼續加大社會福利性支出比重，提升社會福利體系的可持續性和績效，促進基本公共服務地區均衡化。

（5）透明預算。先規范、后透明。要以《預算法》為準則，把全部政府收支關進一個“統一”的制度“籠子”，可用等式來表示為：財政收支=預算收支=政府收支。預算公開與透明化，將“倒逼”政府轉變自身職能、約束自身行為方式，最終實現向“有限、責任政府”的轉變。隨著對“三公”經費使用情況監督的深入，社會對預算透明度的披露提出了新的要求。在現有政府公共預算公開的基礎上，將來還要推進全口徑公開，從中央到地方，要公開政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算。

（6）提高效率。就是要在穩定財政支出規模前提下，公共服務供給水平的提高和公共服務結構的改善，主要應該通過提高內部的管理效率加以實現。近期要重點解決財政資金的錯配問題，如需要規范土地財政收支范圍，將更多的資金用于民生項目，逐步改變“建設財政”的特征�？稍诓糠值貐^試點公共財政預算與基金預算（尤其是土地財政）互通，可以用基金預算收入彌補公共財政預算的缺口。