作者 梁發芾 陳偉

今年兩會上，雖然沒有討論房地產稅草案的議程，甚至今年也沒有將房地產稅提請人大常委會審議的安排，但是房地產稅仍然是兩會以及輿論極為關注的熱點。

由于房地產稅存在巨大爭議，目前基本沒有共識，房地產稅立法的條件顯然還不成熟。所以，今年沒有把房地產稅草案提請常委會審議的安排就是非常審慎而明智的。

梳理一下，房地產稅至少面臨以下一些懸而未解、懸而難解的問題。這些問題有些是技術上的，有些卻是原則性的。如果這些問題沒有合理解決，就倉促出臺房地產稅法，則可能撕裂社會，也給征管帶來嚴重的困難，立法目標也不可能實現。

第一，房地產稅的目的或功能到底是什么？房地產稅到底要實現什么功能，它應該是一種財政稅還是調控稅，分歧十分巨大。有人強調是一種財政稅，就是說以取得財政收入為主的稅種。由于地方稅的主體稅種營業稅已經合并到增值稅中了，而增值稅的主要部分又被中央拿走，地方稅失去了主體稅種；又由于土地出讓金的增加受限，地方政府土地財政接近枯竭，所以地方政府也需要一種稅種代替土地出讓金。于是，一些提議者認為將房地產稅設計為以增加財政收入為主要功能的地方稅，作為對營業稅與土地出讓金的替代。但另一種觀點則認為應該將房地產稅作為調控房價的主要措施，通過征稅，增加住房持有環節的成本，迫使擁有更多房產的人出售擁有的住房，以增加市場的住房供給從而迫使房價下降。還有一種觀點則強調房地產稅應該是一種調節財富分配的稅種，通過對擁有更多房產的富人征收房地產稅從而將富人的財政轉移給政府，再通過政府的轉移支付用于窮人。

以上三種看法強調了房地產稅的不同功能和要實現的不同目標。顯然，功能和目標不同，房地產稅在稅基、稅率、免征等方面的設計就應該是完全不同的。如果是財政稅，則可能廣稅基高稅率無豁免；如果是調節財富分配，則可能對多套住房實行累進稅；如果是為了打壓房價則可能針對多套住房選擇性地進行征收。但如果功能和目標上都不能取得共識，又何談立法？

第二個，合法性的問題。房地產稅應該是房產稅和土地稅的合并征收，但我國城市土地屬于國有所有，房主個人不過是租用國家土地。其租用的方式就是在購房時一次性繳納數十年的土地出讓金。在繳納土地租金且并無土地所有權的情況下，向房主征收土地稅，在法律上無法解釋。這個問題筆者已經多次說過，這里不再贅述。

第三，我國城市房地產市場和房地產稅技術細節的復雜性，將導致公平與效率的沖突，最終既無公平也無效率。

我國房地產市場極其復雜，即以征稅對象的住房來說，按產權性質有：央產、軍產、單位產權和私有產權房；按取得和交易的方式可細分為：原有私房、房改房、商品房、經適房、安居房、限價房、自住商品房和共有產權房等。這些不同的住房中，有的是從來沒有繳納過土地出讓金的，有的是繳納了30年、50年或70年不等的土地出讓金的。千差萬別的不同住房，在房地產稅的設計上應該是有所不同的，但是，細致區分差別征收必然造成很高的成本，但不細致區分必然造成不公平。又比如，房地產稅應按照現行市場價格征收。但房產由于所處地段、樓層、朝向、套型、采光等的不同其市場價格千差萬別，準確評估市場價格在目前的中國幾乎是不可能完成的任務，但如果不進行準確細致的評估則喪失公平性。又比如，對于居民納稅人實行一定的豁免，如果豁免面積，則城中心與郊區的房價相差懸殊，如果豁免一定的套數，則住房套型大小相差可達十倍，無論采取那種方法都不公平。我國房地產市場極其復雜，即以征稅對象的住房來說，按產權性質有：央產、軍產、單位產權和私有產權房；按取得和交易的方式可細分為：原有私房、房改房、商品房、經適房、安居房、限價房、自住商品房和共有產權房等。這些不同的住房中，有的是從來沒有繳納過土地出讓金的，有的是繳納了30年、50年或70年不等的土地出讓金的。千差萬別的不同住房，在房地產稅的設計上應該是有所不同的，但是，細致區分差別征收必然造成很高的成本，但不細致區分必然造成不公平。又比如，房地產稅應按照現行市場價格征收。但房產由于所處地段、樓層、朝向、套型、采光等的不同其市場價格千差萬別，準確評估市場價格在目前的中國幾乎是不可能完成的任務，但如果不進行準確細致的評估則喪失公平性。又比如，對于居民納稅人實行一定的豁免，如果豁免面積，則城中心與郊區的房價相差懸殊，如果豁免一定的套數，則住房套型大小相差可達十倍，無論采取那種方法都不公平。

以上這些易見的一些問題都會導致公平與效率的沖突。如果為了效率，那么可以粗線條立法，不計較細節，但那樣犧牲公平；如果追求公平，則可能面臨難以承受的征管成本。但必須指出的是，公平地對待每個人是政府的天然義務，如果在征稅問題上不能公平對待納稅人，那么，納稅人的遵從意愿必然下降，偷稅漏稅和稅收反抗必然加劇，從而加大征管成本，最終使房地產稅的征收失去效率，甚至得不償失。也就是說，在目前這種情況下，無論怎樣做，房地產稅都是低效甚至無效的。

第四，稅費能否簡并，重復征稅能否避免？現在，房地產中稅費復雜而沉重，包括土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮維護建設稅、房產稅、契稅、印花稅等，交叉重疊，相當混亂，尤以土地出讓金最為沉重。雖然人們呼吁開征房地產稅會對這些房地產背負的稅種進行簡并整合，但是否如此并無答案。如果這些稅種不能被簡并整合，那么征收房地產稅就必然存在重復征稅。另外，業主要出售住房，其持有環節繳納房地產稅并不能被扣除，這同樣是重復征稅。判斷一種稅收是良稅還是惡稅的重要標準之一，就是是否存在重復征收。如果房地產稅存在如此的重復征稅，那么它必然就是一種不得人心的惡稅。

按照稅收法定的原則，房地產稅的出臺必然要由人大立法。而優良的法律必然要建立在全社會的合意之上，而稅收法律尤其要建立在說納稅人的贊同之上。現在，這種合意或贊同尚不存在。為什么要開征房地產稅，社會各界，不同利益群體的意見非常分歧。因為房價太高而買不起房的人們迫切希望征收房地產重稅以打壓房價使自己能夠買得起房，而已經購房的人們則不希望付出高房價后還要背負重稅，而政府部門則希望通過征稅獲得財政資金以緩解地方財政收入壓力。這種情況下，倉促出臺房地產稅，必然會加重社會分裂。

如果房地產稅將來一定要推出，那么，最好的辦法不是急于立法，而是在立法之前進行充分的討論和辯難以尋求共識，消除分歧，杜塞漏洞。為了使討論更有針對性，有關方面也應該把需要提交人大的立法草案向社會公開，盡量聽取利益相關者尤其納稅人的意見，不斷修改完善草案。這種情況下，人們的討論或許會更加有的放矢，避免目前盲人摸象似的猜測。