規范執法行為推進依法治稅

———國家稅務總局負責人就《關于加強稅收執法監督工作的決定》
等四文件有關問題答記者問
國家稅務總局近期制定下發了《關于加強稅收執法監督工作的決
定》、《關于全面推行稅收執法責任制的意見》、《稅收執法過錯責
任追究辦法（試行）》和《稅務人員執法資格與執法能級認證暫行辦
法》四個文件。這些文件的制定頒布，是稅務系統加強稅收法制建
設、規范稅收執法行為的重要舉措，為稅務部門今后推進依法治稅工
作奠定了堅實的制度基礎。日前，本報記者就這四個文件制定出臺的
有關問題采訪了國家稅務總局負責人。
記者：國家稅務總局為什么要制定《關于加強稅收執法監督工作
的決定》等四個文件？
負責人：大家知道，依法治稅是依法治國基本方略在稅收領域中
的具體體現，是適應社會主義市場經濟建設和發展的內在要求。為全
面推進依法治稅，今年８月召開的全國稅務系統依法治稅工作會議分
別確立了不同時期的階段性目標，即“一個靈魂、五個目標、四項機
制”。同時提出，為保證推進依法治稅目標的實現，要始終堅持“內
外并舉、重在治內、以內促外”的指導方針。所謂“內外并舉”，就
是因為依法治稅如同依法治國都是一個長期的戰略目標，是個龐大的
系統工程，包括立法、執法、司法、護法、隊伍素質等多個方面。其
中立法、司法、護法需要外界諸多方面的大力支持和配合，屬于外部
條件。而執法、隊伍素質則是我們自己可以解決而且也是應該解決的
問題，屬于內部因素。所以，推進依法治稅需要整體推進；所謂“重
在治內”，就是推進依法治稅需要從內部進行重點突破；所謂“以內
促外”，就是因為外因要通過內因起推動作用，最終要實現依法治稅
的總體目標。當前，落實這個指導方針的核心問題就是要“重在治
內”，這正是體現了法治就是依法治權，人治就是依法治民（治納稅
人）根本的重要的原則和區別。并且從總結以往依法治稅工作的情況
看，執法隨意與執法困難的問題并存，而執法隨意性仍然是當前稅收
法治的主要問題，也是社會各界普遍關注的熱點和難點。根據這一情
況，我們提出重在治內就是要規范稅收執法。
這四個文件正是針對目前執法機制較為薄弱的環節而制定的，其
目的很明確，就是為了保證和規范執法機制的運行；為強化執法的各
項措施提供依據；要使規范執法的措施符合實際，具有更強的操作
性。
其中，為了完善以執法責任制為核心的對稅務人員的考核管理機
制，我們制定了《關于全面推行稅收執法責任制的意見》和《稅收執
法過錯責任追究辦法（試行）》；為了加強稅務部門內部執法監督機
制，我們制定了《關于加強稅收執法監督工作的決定》；為了提高稅
務干部的素質和能力，用制度來激勵那些執法規范的干部，我們建立
了執法資格制度，制定了《稅務人員執法資格與執法能級認證暫行辦
法》。
記者：近年來，為了加強對稅務執法的監督，稅務部門制定了不
少制度和辦法，此次國家稅務總局制定的《加強稅收執法監督工作的
決定》與以往有什么不同？
負責人：大家都知道，監督本是法治的應有要義，失去監督的權
力是產生腐敗的土壤。所以強化執法監督是我們要解決的重點問題，
也是今后規范執法的主要措施。近年來，我們制定了不少的制度和辦
法，也積累了很多經驗，但監督不集中、不系統，監督力度不足的問
題仍然存在。針對這些問題，我們認為應該在稅務機關內部建立統一
的日常執法監督機制。在我們制定的四個文件中，《加強稅收執法監
督工作的決定》是范圍最寬、內容最豐富、最為核心的一個文件。
《加強稅收執法監督工作的決定》共有１７條，其重點就是建立
健全稅務部門內部執法監督機制。決定中關于內部監督的內容可以按
照事前、事中、事后進行劃分，這就按事務發展過程構成了一個前、
中、后比較完整的機制，使執法監督工作隨著日常的各項稅收工作自
動運行。所謂事前監督，就是對抽象行政行為的監督，確保依據的合
法；所謂事中監督，就是對權力相對比較集中的執法環節的過程監
督；所謂事后監督，就是對執法結果的監督，隨時檢查，隨時發現問
題，隨時整改。內部監督的核心內容包括９個制度，其中屬于事前監
督的３個，分別是稅收規范性文件會簽制度，地方性稅收法規、規
章、規范性文件的備查備案制度，執法程序和執法文書的歸口管理制
度；屬于事中監督的３個，分別是重大稅務案件審理制度、減免稅集
體審定制度、處罰聽證制度；屬于事后監督的３個，分別是稅收執法
檢查制度、行政復議制度、會計監督制度。通過這９項制度的落實和
有機銜接，有利于執法監督工作融入到稅收的日常工作中，在每一個
執法環節滲透監督的作用，從而保證監督常抓不懈，監督真正取得實
效。
記者：那么，內部的執法監督由哪個部門來執行呢？
負責人：在稅務系統內部，按照目前的“三定方案”規定，對法
律、法規執行情況的檢查由政策法規部門負責，特別是省級稅務機關
以下各級政策法規部門這方面工作任務更重。另外，從目前決定中規
定的９項監督制度來看，除了會計監督以外，其余的監督工作，如執
法檢查、規范性文件會簽把關等等，都是由法制部門實施的。所以，
為了加強內部執法監督工作，決定中要求在稅務系統內部要進一步發
揮法制部門進行日常執法監督的主體作用，進一步明確他們的監督職
責。當然，法制部門實施的執法監督重點是日常的不規范執法行為，
監督過程中發現的違法違紀人員仍應當及時移交給紀檢監察部門處
理，同時法制機構行使監督職能也必須要受到紀檢監察部門的制約和
監督。
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記者：在各級行政機關建立并推行執法責任制和評議考核制，是
黨的十五大和十五計劃綱要提出的明確要求。國家稅務總局此次制定
了一個意見和一個辦法，對全國稅務系統推行稅收執法責任制工作進
行指導和規范。請問，稅收執法責任制的主要內容是什么？國家稅務
總局為什么要分別制定一個執法責任制的意見和一個過錯追究的辦
法？
負責人：關于建立責任制的意見中明確規定，建立稅收執法責任
制要分為四個環節：首先，分解崗位職責是基礎，要解決“做什么”
的問題，只有科學、細致地將責任分解到位，執法責任制才能順利進
行；其次，明確工作規程是關鍵，要解決“怎么做”的問題，只有明
確工作規程，執法人員的執法行為才能有所遵循；再次，開展評議考
核是手段，要解決“做得怎么樣”的問題，定期評議考核，是檢查衡
量稅務執法人員是否按規定程序落實執法責任的主要途徑和形式；最
后，嚴格過錯追究是保障，要解決“做得不好怎么辦”的問題。
按照上面所講的，執法責任制的內容中應當包括過錯追究。現在
之所以分開制定，主要考慮：一是目前各地情況不同，對稅收執法崗
位的設置也有所差異。因此，在全國范圍內制定統一的崗位職責和工
作規程有相當難度，評議考核的量化標準也無法“一刀切”。所以，
我們只對崗位職責、工作規程和評議考核三部分制定了指導性意見，
但同時也規定，要由省級稅務機關在本轄區內制定統一的規定。另
外，有關金稅工程、出口退稅的崗位職責和工作規程，國家稅務總局
已經有統一規定的，要依照統一規定執行。二是由于過錯追究要涉及
對人員的處理，必須在全國規定一個統一的辦法。從各地推行責任制
的情況看，有時會出現兩種極端的情況，有的地方制度已經公布實施
了兩年，但基本上一個干部也沒追究過；有的地方追究的范圍和力度
則比較大。因此，我們有必要在全國稅務系統內建立明確的制度，統
一把握好過錯追究的范圍、種類和程度，以克服追究畸輕畸重的問
題。
記者：推行執法責任制必須貫徹獎懲結合的原則，文件是如何規
定對稅務干部的獎懲的？
負責人：關于如何獎勵，在意見的評議考核部分，原則規定了應
當對執法規范的干部給予一定的獎勵。關于如何懲罰，就是對于違反
執法責任的人員的處理，可以分為三種情況：其一，一般性行政處理
和一定數額的經濟懲戒；其二，違反執法責任情節較為嚴重的，要給
予行政處分；其三，情節特別嚴重，應予追究刑事責任。目前，我們
制定的過錯追究辦法主要是針對第一種情況設定的，即著眼于稅務干
部的日常行為，讓稅務干部少犯錯誤，目的是為了更好地保護干部。
對于情節比較嚴重的執法過錯人員，仍然按照目前有關法律、法規和
規章的規定進行處理。同時，為了把對一般性過錯行為與嚴重的違法
違紀行為的處理相銜接，對調查過錯中發現構成應當給予行政處分或
追究刑事責任的，要及時移交紀檢監察部門或其他有關機關處理。
辦法中共有４１項應給予一般性經濟懲戒和行政處理的行為規
定，其中包括從稅務登記、管理、申報、征收、稽查等各個執法環節
中容易發生的主要過錯行為。辦法按照過錯責任的嚴重程度分別規定
了５種不同的追究方式，即批評教育、責令作出書面檢查、通報批
評、責令待崗、取消執法資格。同時規定，對責任人員可以并處取消
評選先進或優秀資格和扣發一定數額的獎金或崗位津貼兩種附加形
式。對某一種過錯行為采用一種主要追究形式的同時，還可以根據情
節輕重并處附加追究形式。辦法還授權省級稅務機關可以規定其他應
當追究的執法過錯行為。
記者：在《稅務人員執法資格和能級管理認證暫行辦法》中，對
資格和能級認證的適用對象是怎樣規定的？這是目前大家比較關心的
一個問題，您能否給予具體說明。
負責人：目前，辦法中規定，稅務人員資格和能級認證基本上只
適用于稅收執法人員。實際上，非執法人員也應實行與執法人員相同
的政策，也應當實行資格和能級管理。但考慮到這項制度正在建立之
中，還需要一段過程，所以先在執法崗位試行，待條件成熟以后再全
面推廣。
具體來說，一是關于稅務執法崗位。一般來說，執法崗位是指稅
收征管、稽查、法規、稅政等與納稅人直接面對面的工作崗位，但是
鑒于各地執法崗位的設置參差不齊，辦法沒有對執法崗位進行具體界
定，而授權省級稅務機關確定。
二是關于執法資格。所有執法人員當然都必須取得這個資格。但
考慮到其他行政管理崗位的人員也有可能交流到執法崗位，所以辦法
規定，任何稅務人員均可申請參加執法資格考試和認證，取得執法資
格證書。
記者：請問，《稅務人員執法資格和能級管理認證暫行辦法》將
于何時開始實行？
負責人：按照國家稅務總局的安排，稅務人員執法資格認證將于
２００２年１月１日起開始實行。能級認證在辦法中規定了基本的原
則、辦法，但由于涉及問題復雜、環節較多，國家稅務總局對推行的
時間不作硬性規定，具體的推行時間由各地自行決定，但鼓勵條件成
熟的地方先行一步。