當前財稅改革與調整要解決哪些問題

加入ＷＴＯ，使我國的經濟發展既面臨著難得的歷史性機遇，又存在
著諸多方面的嚴峻挑戰。中國入世后在享受權利的同時，也要承擔一
系列的義務，其中首先承擔義務的就是政府。因此，對社會經濟生活
進行廣泛的適應性改革與調整，特別是盡快實現政府職能的轉變，成
為我國當前和今后一個時期的重要課題，其中財稅方面的適應性改革
與調整，備受關注。
一、按照市場經濟的規律和ＷＴＯ準則，盡快轉變政府職能
我國各級政府的職能，基本上是在計劃經濟時代形成的。盡管改
革開放以后有了很大的變化，但迄今為止，與現代市場經濟的發展要
求和經濟全球化的發展趨勢，仍有很大的差距。我們知道，世貿組織
的最大特點，就是為各成員國政府制定國際貿易政策提供一套法律框
架，即ＷＴＯ準則，以便規范或約束各成員國的政府行為，這就是所
謂的“國際行政法典”。而ＷＴＯ各項準則的制定和調整，又是以現
代市場經濟為基礎的。這就是說，各成員國政府都必須按照市場經濟
的規律和要求來管理經濟，做到政企分離，政府決策和執行過程透明
化，政府管理規范化與法治化。這無疑將涉及各成員國政府職能、管
理體制及運行機制等方面問題。正是在這樣的背景下，進一步轉變我
國的政府職能，完善其宏觀與微觀經濟管理模式，就成了加入ＷＴＯ
后的一項緊迫任務。
與ＷＴＯ的相關條款對照，我國處在經濟轉型期的現有政府及其
財政職能，的確有與ＷＴＯ規則不相適應的地方。比如在經濟管理上
政企職責不分，政府對微觀經濟活動自覺或不自覺的干預等現象，至
今仍然在各級政府部門中不同程度存在；政府管理和政策制定上的不
透明、不公開，以及重審批輕監管，辦事程序混亂；市場經濟秩序混
亂，假冒偽劣泛濫，不公平競爭現象嚴重存在，各種市場壁壘隨處可
見；政府行政管理方面的法治化水平依然較低，；財政管理職能上的
“越位”和“缺位”同時并存的現象也較為突出，同市場經濟的要求
不相適應。
誠然，轉變政府和財政職能是一項長期而艱巨的任務，不可能在
很短時期內就解決舊體制遺留的所有問題。當前可按照我們在入世時
所作的承諾，采取輕重緩急的次序，首先解決那些急迫的、重要的問
題。比如先清理整頓現有的法律、法規和政策，取消那些不合時宜的
內容；盡快清理和減少不恰當的行政審批事項，擴大內需，為實現投
資、貿易自由化創造條件；繼續大力整頓市場經濟秩序，為建立統
一、開放、公平、公正的市場體系和市場秩序而努力等等。
二、按照公平、公正、透明的要求，創造平等競爭的市場和財稅
環境
加入ＷＴＯ的明顯變化，除了政府及財稅職能的相應轉變以外，
就是企業生產經營更加市場化和經濟更加國際化。而企業的市場化和
經濟的國際化，對政府行為的基本要求之一，則是必須為各類企業，
包括外資與內資企業、國有與非國有企業創造一個公平競爭、一視同
仁的市場與投資經營環境。在這方面，改革和調整財稅體制、制度和
相關法律、法規，將具有關鍵性的意義和作用。以稅收為例，就我國
當前的情況而言，應該實現增值稅從生產型到消費型的轉變，適當調
整征稅的范圍和力度；按照國民待遇原則統一內外資企業所得稅，并
將內資企業所得稅稅負上存在的不平等待遇予以取消；進一步完善個
人所得稅制，消除稅制本身和征管方面存在的一些不公平、不合理現
象，以刺激民間投資增長，加大對居民收入分配差距的調節力度；進
一步完善出口退稅制度和退稅機制，逐步實現完全的零稅率，漸進取
消退稅指標的分配辦法，建立與ＷＴＯ規則相銜接的關稅保護措施等
等。在財政體制上，對諸如財政補貼、財政貼息、財政轉移支付等政
策工具，也需作相應的改革和調整，以促進各類市場主體的公平競
爭，更好地直接面對經濟日益全球化浪潮。
三、按照公共財政的框架和原則，改革和規范財政收支活動
黨的十五大已明確提出了建立公共財政框架的目標。公共財政的
基本特征表現為：
一是財政運行目標的公共性，即把滿足社會公共需要，作為組織
國家財政活動的主要目標或基本出發點。這是現代市場經濟條件下財
政運行的基本取向，也是國家財政活動應遵循的基本邊界或指導性原
則。因為市場經濟是由多元化市場主體、經濟實體，或者說是由多元
化投資者、生產經營者和消費者組成的競爭性社會。政府包括國家財
政的一項基本職責，就是面向全社會并為其提供公共產品和公共服
務，以便為全國不同地區、多種經濟成分、多元市場主體和經濟實
體，提供必要的社會投資及生產經營的公共性基礎條件，以及公平競
爭的市場環境和有序的市場經濟秩序，促進國民經濟的持續穩定與協
調發展。國家還應通過對收入分配的調節或再分配，建立和健全社會
福利和社會保障制度等，為促進全社會的公平分配，為社會公眾福利
的增進和生活水平的提高而發揮應有的職責和積極的作用。
二是財政收支活動的公共性。計劃經濟體制下的財政收入模式或
財政收入來源，是以國有企業的利潤上繳為主體的，涉及的社會面比
較有限，廣大城鄉居民幾乎與國家財政收入，特別是與稅收無緣。而
社會主義市場經濟條件下的財政收入，則主要來源于社會經濟生活中
各市場主體、法人實體和城鄉居民依法繳納的各種稅收，因此我國的
財政收入來源同過去相比較，顯然就具有更大的廣泛性和公共性。既
然廣大納稅人是新時期國家財政收入的提供者，那么，國家為廣大納
稅人服務，為其提供必要的社會公共產品和公共服務，堅持“取之于
民，用之于民”的原則，就理所當然了。與此相關聯，國家財政支出
的安排，也就主要集中于國家政權機構的運轉、社會公共基礎設施建
設、國防和科教文衛發展、生態環境的保護與治理、以及社會福利和
社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。而且，在一定
的經濟發展階段或發展時期，還應把滿足這些公共支出需要的適應性
程度或水平，作為組織國家財政收支活動的重要邊界，以及衡量財政
收支規模適當與否的一個重要標志。
三是財政行為的規范性和法治性。財政是國家職能的重要體現，
是國家政權活動的物質或財力基礎。從本質上說，財政職能是由國家
職能、政府的事權范圍所決定的。而在現代市場經濟條件下，政府的
各項事權則往往是通過立法程序來規定，通過相關的法律來加以明確
界定的。因此，由國家職能特別是政府事權所決定的財政行為或財政
活動，往往也具有法制性、規范性和公開性的特點。財政法規的制定
不僅要通過一定的民意機構來確認，而且財政法規的實施也要接受相
關機構和社會公眾的監督與制約。
由此可見，公共財政框架的建立，既是轉變政府和財政職能的客
觀需要及其有機組成部分，又符合現代市場經濟的基本特點和內在要
求，因此也是與建立在市場經濟基礎之上的ＷＴＯ規則相適應的一種
必要的財政體制與制度創新。
作者：本報專家指導會成員、中國社科院財貿經濟研究所所長、
研究員、博士生導師