某單位一天的出差住宿標準是40-60元，超過這個標準就屬于違規行為。那么，如果這個標準在員工出差時屢屢被突破，是這個出差標準有問題，還是員工自身的問題？
這么個簡單的例子，卻是當前財政審計中遭遇的最大難題之一：審計標準如何確立、制度缺陷造成的失誤如何問責，已成為中央財政審計中面臨的巨大挑戰。
9月11日，國家審計署以公告形式發布了中央42個部門2005年度預算執行審計結果，數千億計的違規數字再次讓人扎眼。
但觸目的數字背后，是剪不斷、理還亂的制度及法律難題。上周審計公告結果公布后，接受本報記者采訪的審計署某部門負責人說：“老問題屢審屢犯，關鍵還是制度和機制問題，而真正由于個人行為惡性違規的只占很少部分。”
新數字 老問題
8000余字的審計報告，將2005年中央42個部門的年度預算違規情況悉數陳列。
與歷年的中央部門審計不同的是：審計的中央部門不斷擴大，審計出的違規數字更加龐大。對于此結果，上述負責人指出：“審計并沒有向輕松的理想狀態發展，結果依然不能掉以輕心”。
不能輕松的重要原因在于，盡管審計的部門和暴露的數字不同，但是結果卻大同小異，老問題常審常犯。“基本上沒有新問題，都是老問題”，該審計署官員說。
這些歷年審計中重復出現的老問題依然集中在幾個方面：擠占挪用財政資金、資金浪費、使用效率低、違規投資、多報冒領等。
而審計出的動輒億計、千萬計的違規行為僅僅是冰山一角。財政部財科所研究員說：“由于審計范圍所限，僅僅審計了預算內資金，而對于預算外資金沒有納入審計，所以暴露問題十分有限。”
有限暴露的巨額違規問題背后，更令人心憂的是制度建設問題。“如果制度建設問題不解決，明年的審計結果還是不會好看。”上述審計署人士說。
蒼老的制度與法律
逐年狂風暴雨般的審計風暴，似乎只暴露問題，不解決問題。“中國對財政預算的制度建設已經嚴重滯后于形勢發展的需要，這為違規行為提供了操作空間。”中國政法大學財稅金融法研究所副所長施政文說。
對財政預算最權威的法律約束來自1994年頒布的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）。但專家指出，這部法律“制定比較粗疏，并不能適應不斷完善的財政預算管理需要”。
此外，由于中國并沒有建立起透明的預算公示制度。審計署的監督作為一種事后監督的形式，顯然不能防患于預算執行之前期環節。
專家認為，財政資金的監督使用應該受到最強有力的法律約束，這顯然不是一部《預算法》能夠解決的。而在《預算法》之外，中國財稅法律建設嚴重滯后。
據施政文介紹，中國的財稅法律包括三部稅法、審計法、預算法等，共計不超過10部。而在更具體的法律領域，比如專門的財政法、國債、轉移支付、一般公共支出、政府投資管理、國有資產管理等都沒有專門立法，有的甚至連條例都沒有。
“如果沒有法，政府部門就會首先為部門謀利益，并造成財政資金使用的低效率。”施政文說。
對于審計中暴露出來的制度建設問題，審計署早有深刻認識。國家審計署審計長李金華在今年6月底向全國人大常委會提交的審計報告中，曾分析了中央部門產生問題資金的三個主要原因：部門預算改革沒有完全到位；內部財務管理有待加強；預算編審機制不健全。
制度的缺陷，使許多可以規避和避免的問題變成了“不得已而為之”的無奈之舉。
“比如審核的一些虛報冒領的問題，他們肯定是做錯了，但也有不得已的地方，因為預算資金嚴重不足，即使虛報人數多領資金，經費依然捉襟見肘，”審計署某司長說，“錢不夠，事又得辦，你說怎么辦呢？”
何處問責？
制度的疏漏，使部委和個人有了曲線回旋的動力，也成為不少部委屢審屢犯的動因。
目前對中央財政資金的監督分為三個層次，人大監督，審計署審計及財政部監察專員辦事處。
但“沒有辦法問責”，財政部財科所專家說，從技術層面講，預算法及相關法律規定就比較粗疏，對于法律責任規定很不清晰；從根源上講，政府職能不清，事權不清，權利交叉重復，不界定清楚政府職能不可能有清晰的預算法出臺。
而所有的這些問題，都會集中暴露于政府預算中，并成為問題不斷產生的根源。
舉例而言，對于發改委國債資金及其他預算內投資沒有及時下撥的問題，顯然已經嚴重影響了財政資金的使用效率，損害了國家利益，但卻無從追究相關法律責任。
首先，中國目前落實的還僅僅是合規性審計，并沒有將效率審計納入其中；其次，中國沒有完備的國債法及預算投資等相關法律規定，無法定責；再次，國債資金從預算到使用批復到監督，歷經發改委上報預算、財政部審批劃撥及監督、全國人大審議及監督等多個部門和環節。最后到底該追究哪個環節的責任？是執行部門，還是監督部門？
“這似乎是一個筐里的螃蟹，互相纏繞在一起，誰也理不清楚。”財科所內人士指出，如果有效的監督制度沒有建立、完整的法律體系和制度安排沒有推進，審計只能在“年年審、年年犯”，“審而不問”的怪圈里繼續循環。(經濟觀察報 杜艷 2006-9-20)
