在西方發達國家，與我國國有資本經營預算相近的概念是“資本預算”，但資本預算涵蓋的內容大于國有資本經營預算，其與“經常預算”相對，收入來源不限于國有資本經營收益，支出則涵蓋除政府運行必需的經常性費用以外的種種支出，如經濟建設投資，因此國外并無可直接套用的現成模式。我國應如何建立國有資本經營預算，需要結合我國實際國情創造性地提出解決方案。圍繞建立國有資本經營預算的目標以及現行國有資產管理體制的需要，我們認為以下三層次的國有資本經營預算模式是比較科學合理的：
第一層次：國有資本經營預算，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。
國有資本經營預算的收入主要是企業國有資本收益，包括各級人民政府及其部門、機構以及其他財政撥款單位享有的以下收入：（1）國有企業分紅，包括全民所有制企業上交的稅后利潤和公司制企業分配的股息和股利；（2）國有資本轉讓收入，包括全民所有制企業產權轉讓收入和轉讓公司制企業國有股份及認股權證的收入；（3）國有資本清算收益，包括全民所有制企業清算收益和公司制企業清算后分享的清算收益；（4）公共預算中劃轉的、專門用于國有企業改革和發展的資金；（5）依法可以作為國有資本經營預算收入的其他項目。
國有資本經營預算的支出包括：（1）補充企業國家資本金，包括對全民所有制企業追加投資的支出及增購公司制企業國有股份的支出，主要用于企業發展國有經濟關鍵領域和行業的戰略投資，改善國有企業發展環境，實行國有經濟布局和結構調整，實現產業升級等所需資本金；（2）根據國家有關規定補充社�；�、籌集國有企業改革成本等劃轉其他預算支出；（3）依法可以支出的其他項目。上述支出范圍是由國有資本經營預算的目標和特點所決定的：第一，補充企業國有資本金體現國有資本“有進有退”戰略性布局與結構調整中的“進”，也符合中央提出的發揮國有經濟的主導作用，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力的精神；第二，以補充資本金為主要支出形式，意味著國有資本經營預算將以企業而非項目為對象安排預算支出，這樣，既可將國有資本經營預算與現有的基本建設投資區別開來，又可避免政府代替企業進行項目投資微觀決策引發的“越位”問題，還可突出國家作為投資者的角色，避免國際上對政府補貼國有企業方面的質疑。第三，適當支付國有企業改革成本，是解決國有資本“退”的需要，但如果過多安排，則容易引發“抽肥補瘦”、“鞭打快牛”等問題，影響國有企業上繳利潤的積極性，容易使企業產生“等、靠、要”的懶漢思想。第四，補充社�；�，則可理解為存量國有資本屬于老職工在年輕力壯時，通過“低工資、低保障”的分配體制積累下來的，將它變現后還原為社�；�，既是解決國有企業歷史遺留問題的政策，也是實施國有資本有進有退的必要的保障措施。
國有資本經營預算應當由財政部門編制，依據是：（1）在以公有制為主體的社會主義基本經濟制度下，國家具有社會管理與經濟管理的雙重職能，因此形成了公共財政與國有資本財政的“雙重結構”財政運作模式，從而決定了國家財政的“一體兩翼”格局，即財政部門是財政管理的母體，稅務部門和國有資產管理部門是與母體不可分割的“兩翼”。新的國有資產管理體制下“資產所有者職能與社會公共管理職能分離”，宣告了過去那種“政企不分”、以社會公共管理手段干涉企業微觀運營模式的終結，但并不是對“一體兩翼”格局的否定，恰恰相反，它是為完善這種格局、保障其有效運行而提出的，因此財政部門作為財政管理母體的地位不應因為新的國有資產管理體制的建立而動搖，相反地應當得到鞏固；（2）從收支內容看，國有資本經營預算不可避免地涉及與公共預算、社會保障預算的劃轉，出于政府預算統一性和完整性的需要，必須由同一個部門編制和組織執行；（3）按照《預算法》規定，各級人民政府財政部門具體負責編制政府預算、決算草案及組織執行；（4）對現行預算管理體制的沖擊最小，使國有資本經營預算制度的遵循和執行成本相對較低。
需要探討的是，建立國有資本經營預算制度，是一項重大的制度創新工程，國外也沒有可供借鑒的模式，在起步階段，按照理想而完整的模式編制和執行，恐怕并不現實。因此，在現行預算體制條件下，根據以收定支、自求平衡的原則，按照企業上繳的國有資本收益編制支出預算，可能是最好的選擇。先試點，后規范，則是建立國有資本經營預算制度的必由之路。
第二層次：國有資本變動計劃，是政府基于出資人管理職能，對預算年度內國有資本的結構調整、行業布局變動及其保值增值考核等情況，進行全面預計及核算形成的報告。
國有資本變動計劃應反映年度國有資本總量變動情況，包括年初國有資本總量、預計增加數和減少數、年末國有資本總量等數據。通過國有資本變動計劃，分行業、按地區反映因實現利潤、國家投資、重組改革核增等原因導致國有資本增加的情況，以及因上繳利潤、劃轉社保基金、產權轉讓、關閉破產、重組改革核減等原因導致國有資本減少的情況，從而全面反映國有資本保值增值、布局結構及其調整等狀況。
國有資本變動計劃應當由國有資產監督管理機構編制，依據是：（1）作為出資人代表的國有資產監督管理機構，掌握著所監管國有資本的第一手數據，具備編制條件；（2）與考核國有資產保值增值的職責以及執行國有資本有進有退的實施方案緊密聯系起來，便于國有資產監督管理機構履行出資人職責，明確其工作目標；（3）便于反映國有資產的規模、結構及分布等全貌，為國家經濟布局、結構調整和宏觀產業政策的實施以及編制并執行國有資本經營預算提供依據。
需要強調的是，由于國有資本經營預算只反映預算年度內國有資本的收支，并不能體現國有資本的規模和結構變化，因此國有資本變動計劃是了解國有資產經營情況不可或缺的重要材料。
第三層次：企業財務預算，是企業對資金取得和投放、各項收入和支出、經營成果及其分配等資金運作的計劃安排。其資金多數來源于經營、借貸和投資等商業活動，也包括政府給予的投資和補助，其收支主要反映經營收入和各項成本費用支出，其利潤分配包括提取各項法定積累和向全體股東分配利潤。
企業財務預算由企業根據市場和企業戰略需要編制，其預計資產負債表、預計利潤表和預計現金流量表，是國有資本經營預算和國有資本變動計劃的編制依據。
以上三者之間存在著密切的銜接關系。國有資本經營預算的對象是國有資本收益及其支出，反映國家與企業之間的財政分配關系；國有資本變動計劃的對象是國有資本（企業所有者權益中可歸屬于國家所有的部分），反映國家與企業之間的產權關系。企業所有者權益中只要擁有國有資本，就與國有資本變動計劃發生聯系，但企業只有在向國家上繳國有資本收益或是取得國有資本經營預算撥款時，其財務預算才與國有資本經營預算發生聯系。企業財務預算是微觀層面的預算安排，而國有資本經營預算和國有資本變動計劃是宏觀層面的預算或計劃，企業微觀層面上實行科學的財務預算管理，是實施國有資本經營預算的基礎。
綜上所述，國有資本經營預算具有以下特征：一是實施內容，是國有資本有進有退，包括國有資本再投資和產權轉讓等，以及國家分取的稅后利潤或紅利；二是實施主體，是政府及其部門、機構，而不是各種投資公司、企業，其中財政部門是預算資金的主管部門，其他部門、機構是經濟行為的主管單位，也是預算單位；三是實施手段，是國家對國有資本進行的宏觀調控，表現為對國有資本的存量實施調整，對國有資本的增量進行分配；四是實施目的，是對國有經濟布局和結構進行戰略性調整，推進國有企業的改革發展。因此，其定義應為“國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分�！睘榱舜_保實現建立國有資本經營預算的目標，在制度設計時應秉持以下基本原則：一是統籌兼顧、適度集中，既要考慮國有經濟戰略調整及宏觀經濟調控的要求，又要兼顧國有企業改革與發展的需要，確定的國有資本經營預算收支規模要合理可行；二是量入為出、以收定支，考慮到國有資本收益不具均衡性和穩定性的情況，應當堅持以收定支，不宜安排赤字，結余允許滾動使用；三是相對獨立、適度互通，保持國有資本經營預算的完整性，同時根據有關規定和財力情況，允許與公共預算之間進行適當調劑劃轉；四是分級編制、逐步實施，中央與地方面臨的情況不盡相同，由各級人民政府編制國有資本經營預算，并結合國有企業改革發展的不同要求，考慮到不同領域企業的差別，根據條件成熟情況，先試點，后推行。 （本文僅代表個人觀點）
