近期，財政部黨組書記、部長肖捷在全國財政工作會議上講話時提出，要貫徹落實《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要》)與《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》(以下簡稱《規定》)，加強預算、債務、政府采購、PPP、資產、會計等領域的立法及研究，進一步深化財政“放管服”改革。

　　那么，目前在預算、債務、政府采購、PPP、資產、會計等領域的立法情況如何?在立法進程中，有哪些需要關注的問題?《財會信報》記者就此采訪了中國政法大學民商經濟法學院教授李美云和重慶理工大學會計學院教授王海兵。

　　相關立法已完成 會計法正積極推進
　　王海兵在接受本報記者采訪時，首先對上述領域的立法情況進行了梳理。

　　1.預算立法。我國預算法律制度由《預算法》、《預算法實施條例》以及有關國家預算管理的其他法規制度構成。1995年1月1日實施并于2014年修訂的《中華人民共和國預算法》規定，預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。針對事業單位預算管理問題，頒布了《財政部關于事業單位預算管理若干規定的通知》(財文字[1997]6號)。《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會[2012]21號)則對行政事業單位預算業務控制進行了規范。針對企業預算管理問題，財政部等五部委制定實施《企業內部控制應用指引第15號———全面預算》，對企業全面預算進行了規范。

　　2.債務立法。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)對深化預算管理制度改革、規范地方政府債務管理做出了規定;2016年10月頒布的《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》，對地方政府性債務管理提出了意見，對地方政府性債務風險應急處置預案進行了規范。《地方政府一般債務預算管理辦法》(財預[2016]154號)對地方政府一般債務預算管理進行了規范。

　　3.PPP立法。作為新常態下國有資本運營改革試點重大舉措，地方政府融資平臺及PPP最新政策法規備受矚目。2014年以后，涉及政府與社會資本合作(PPP)模式的政策法規出現了井噴式的爆發，且發布主體多元化，包括國務院、發改委、銀監會、財政部、多部委聯合發文等。例如《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發[2010]19號)、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)、《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)、《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》(財預[2010]412號)、《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發〔2012〕162號)、《關于規范金融機構同業業務的通知》(銀發[2014]127號)、《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》(發改辦財金[2010]2881號)、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)、《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金[2015]167號)等等。

　　4.政府采購立法。包括國家層面的立法和地方層面的立法。國家層面的立法，例如：政府采購法(2014年修訂)、《政府采購法實施條例》(國務院令第658號)、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(18號令)、《政府采購信息公告管理辦法》(19號令)、《政府采購供應商投訴處理辦法》(20號令)、《政府采購評審專家管理辦法》、《政府采購非招投標采購方式管理辦法》(74號令)、《政府購買服務管理辦法》(暫行、財綜[2014]96號)、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫[2014]215號)等。《企業內部控制應用指引第7號———采購業務》和《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會[2012]21號)分別對企業采購業務和政府采購業務控制進行了規范。

　　5.資產立法。國有資產管理法律法規包括綜合性立法、中央立法和地方立法。主要包括：《企業國有資產管理法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》、《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》、《中央國家機關國有資產處置管理辦法》、《中央企業全面風險管理指引》、《中央企業投資監督管理暫行辦法》、《中央企業資產損失責任追究暫行辦法》、《資產評估法》等等。《企業內部控制應用指引第8號———資產管理》和《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會[2012]21號)分別對企業資產管理和行政事業單位資產控制進行了規范。

　　6.會計立法。會計立法主要涉及會計準則、會計制度、會計師事務所管理、會計人才管理、會計職業資格管理、會計處理規定等方面。包括：《會計法》、《注冊會計師法》、《審計法》、《企業會計制度》、《金融企業會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》、《企業財務通則》、《企業會計準則》、《事業單位會計準則》、《中國內部審計準則》等等。《企業內部控制應用指引第14號———財務報告》對企業財務報告的編制、披露、分析利用等進行規范。

　　李美云重點介紹了《會計法》的立法進展。《會計法》發布于1985年，經歷了1993年小修和1999年大修;2011年出臺的《會計改革與發展“十二五”規劃綱要》中，開始推動《會計法》的修訂工作。2013年，財政部會計司聯合條法司制定《財政部<會計法>修訂工作方案》，成立《會計法》修訂領導小組。2014年財政部召開《會計法》修訂座談會，并開展相關課題研究。2015年國務院發布的立法工作計劃中，將《會計法》(修訂)列入立法研究項目。2016年，財政部出臺的《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》明確，“十三五”期間(2016～2020年)會計改革與發展的總體目標是“建立健全與市場經濟相適應的會計體系，深入推進會計工作法治化、信息化、現代化”，并提出了九大重點任務、32項具體措施以及相關組織保障措施，為《會計法》修訂工作的順利進行提供制度保障。

　　會計立法應保證會計信息的真實完整
　　王海兵表示，以上立法涵蓋面廣，時間跨度大，層次多，有助于全面規范和加強我國的預算、債務、政府采購、PPP、資產、會計等方面的工作。有法可依，有法必依，這些政策法律法規體系為財政工作的開展起到了很好的支撐作用，為財政系統貫徹落實《綱要》與《規定》提供了堅實的法律基礎，同時也為各部門和單位開展相關業務提供了政策法律依據。

　　他同時指出，仍存在一些有待商榷的地方，也是未來立法努力的方向。

　　首先，國家層面應統籌立法。例如PPP立法數量很多，且政出多門，同層次之間的法律法規有的還存在規定和口徑上的不一致。PPP業務模塊之間相互嵌套交叉，立法呈現打補丁，難免出現紕漏或不足。建議結合我國國情，在《立法法》框架下，做好相關法律法規的頂層設計。針對大型、新型業務，國家層面聯合相關部委，有效協調各方關系和利益，統籌立法，避免出現相互沖突或盲點、死角。

　　其次，相關法律法規應精簡凝練。PPP業務同時會涉及到預算、債務、政府采購、資產、會計等方面，地方政府債務管理問題也會涉及到預算管理和會計核算等問題。因此，新制定的法律法規應該建立在遵守已經制定且生效的相關其他法律法規的基礎上。例如地方政府性債務管理和預算管理密切相關，制定法律法規的時候應充分考慮這種關聯，在適當援引預算法律法規的同時，盡量精簡債務管理方面的法律法規，避免重復或冗長，應增加法律法規的精練性、權威性和有效性。

　　再次，應做好法律法規的“廢改立”工作。應全面梳理財政管理工作相關的法律法規，形成具有一定結構和功能的政策法規庫，對這些法律法規進行動態管理，做好相關法律法規的“廢改立”工作，構建對這些法律制度的審計監督機制、運行分析機制和反饋完善機制，并接受社會各界的監督，不斷優化法律資源配置。

　　最后，應推動法治的信息化。通過加強各部門、各單位內部控制信息化工作，將政策法律法規內化、固化到組織的內部控制系統，最大程度減少人為操縱因素，切實提高法律法規的執行效率和效果，用法治信息化推進我國國家治理體系和治理能力現代化。

　　李美云就《會計法》指出，1999年《會計法》修法的立法宗旨主要是針對企業會計信息提出的“禁止造假”。時至今日，會計法的立法宗旨不僅僅體現這一目的，而且涵蓋的內容更廣泛。《預算法》的修訂、全口徑預算管理概念的提出，對政府會計、行政事業單位會計核算的規范，對基金、資金類會計主體的規范以及非營利組織的會計核算和管理都要在《會計法》中規定。目前理論界和實務界獲得共識的觀點是，對新領域如政府會計、管理會計、內部控制、會計信息化等方面，都要納入《會計法》規范中。

　　李美云表示，保證會計信息的真實性、完整性，一直都是會計立法的主要命題，但理論界和實務界對其概念的理解尚不統一，有必要在未來的《會計法》修訂時加以明確。

　　從國際上看，無論是單獨立法還是在其他部門法中規范會計行為，預算會計和企業會計都是分開立法。我國采取統一立法模式，就要求在會計法中統籌安排，通盤考量。

　　在總則中整體涵蓋以下內容，一是會計信息的真實性問題;二是會計核算，不僅是指核算，還要體現核算與管理結合的理念;三是監督，要結合內部控制體現監管的內涵，明確會計人員職業道德、誠信規范，確立會計準則的法律地位，會計信息共享平臺的規范，在條文規范中要體現法律規范術語等。

　　在會計核算、會計報告、會計監督方面，對不同會計主體都要涉及，即從整體上把握核算管理規范，要粗線條，不宜過細，條文規定符合規范性。

　　此外，李美云還提出了以下建議。一是在信息披露方面要規范企業財務報告、內部控制報告及政府綜合財務報告;二是結合最新修訂的《會計檔案管理辦法》、“營改增”、《稅收征收管理法》修訂涉及的會計問題，對會計憑證和會計賬簿的規范符合現實發展的需要，符合信息化、網絡化和集成化管理需要，體現對會計基礎工作的重視。三是確定不同會計主體的權責邊界，建立會計綜合監管體系。針對全國1 900萬會計人員，可實行類型化管理模式;四是體現企業會計準則國際趨同和會計標準適應資本市場開放的需要;五是科學確定會計法律責任問題，針對不同的會計主體在法律責任的設計過程中，要符合經濟發展的現狀，避免行政責任的適用范圍狹窄，增加民事責任的規定，在刑事責任方面要與行政責任及刑事責任主體相匹配，特別是在責任方面，要協調與其他部門法的銜接，確立會計法在會計領域的一般法的權威地位。