國際貨幣基金組織發布的報告認為,不論一國經濟發展水平如何,降低教育不均等、改善醫療狀況、實行普惠金融改革以及恰當的政府財政政策等改革措施,有助于提高低收入群體和中產階級的收入份額,進而降低收入不均等。其中,包括稅收政策在內的政府財政政策在降低不均等中發揮尤為重要的作用。
國際貨幣基金組織(IMF)2015年6月發布了《收入不均等的起因及后果:全球視角》,此報告以發達國家、新興經濟體和發展中國家大樣本統計數據為支撐,研究了收入不均等的成因及對經濟增長的負面作用,并提供了有針對性的政策建議。IMF有關不均等成因的最新研究成果及政策建議,對于通過稅收等再分配政策從根本上解決經濟發展的“不平衡、不協調、不可持續性”問題具有重要的借鑒意義。
不均等對經濟增長的負面作用
不均等體現在機會不均等和結果不均等上,其中,機會不均等主要反映在教育、醫療、金融服務可獲得性和使用上,而結果不均等主要體現在財富占有量的差異上。報告指出,過去幾十年多數發達經濟體、新興經濟體和發展中國家的不均等都提高了。
宏觀上,一定程度的不均等可能不是一個問題,因為它鼓勵人們去超越、競爭、儲蓄和投資,從而在人生中處于領先位置,進而間接促進經濟增長。但是,高位和持續的不均等,會對經濟、政治和社會都產生極大危害。越來越多的證據表明,富裕階層影響力的上升、低收入群體和中產階級收入停滯與危機具有因果效應。加大的不均等將使政治和決策制定權力集中在少數人手中,會導致人力資源的次優利用,引發投資降低,增加政治、經濟不穩定,增加危機風險,從而對宏觀經濟穩定產生顯著影響。收入集中也會降低總需求和損害增長,原因是高收入群體比中低收入群體的花費占收入比例更低。不均等不僅僅會抑制增長,還會導致低劣的政策選擇。
微觀上,不均等會帶來收入流動性和機遇的缺乏,使得占人口比重較大的低收入群體處于持續的劣勢中。伴隨著技術變革、全球化、不恰當的教育和就業制度以及稅收和轉移支付政策等因素的綜合作用,機會不均等愈加擴大,進而引起財富不均等的加大。機會不均等會帶來巨大的社會成本,相應地,結果不均等會明顯地削弱個人教育和工作的機會。更進一步,如果任其發展,則結果不均等不能形成“恰當的”激勵。在這種情況下,個人會偏向尋求優待和保護,從而導致資源錯配、腐敗和裙帶關系,并帶來不良的社會和經濟后果。
不均等的成因及IMF的對策建議
報告認為不均等加大的原因包括技術進步、貿易和金融全球化、金融深化、就業制度變化、再分配政策和教育,而不均等的結果體現在收入和財富更集中在富裕群體、中產階級擠出效應以及各個群體在享受教育、醫療服務、金融服務的差異。IMF的報告提供了政策建議,涵蓋包括稅收和社會轉移支付政策、教育政策、培育更包容的金融和完善就業政策。
事實表明,不論一國經濟發展水平如何,降低教育不均等、改善醫療狀況、實行普惠金融改革以及恰當的政府財政政策等改革措施,有助于提高低收入群體和中產階級的收入份額,進而降低不均等。其中,包括稅收政策在內的政府財政政策在降低不均等中發揮尤為重要的作用。從激勵工作和儲蓄上看,財政政策的再分配作用可以通過更大程度依賴財產和房產稅、更累進的所得稅、消除避稅和逃稅的機會、更有針對性的社會福利同時最小化效率成本來加以強化。增加的公共開支和收入流動性的提高,減少稅收漏洞和逃稅,輔以降低針對性不強的開支,能夠更好地縮小高收入群體同低收入群體的收入差距,實現精準扶貧,從而有效地降低不均等。
稅收在降低不均等中的重要作用
IMF報告對于稅收在降低不均等中的積極作用予以高度評價,認為“通過稅收和轉移支付制度的再分配對于多數國家而言是同增長正相關的”。以往,發達經濟體通過公共政策降低不均等,主要包括累進稅和社會轉移支付(如公共退休福利)。然而,許多發達經濟體發現當前的凈收入不均等提高了,表明現有應對上升的總收入不均等的稅收和轉移支付制度存在不足。在新興市場和發展中國家,有條件的現金轉移支付成為資源分配向低收入群體傾斜的重要政策工具。此外,中低收入群體比高收入群體花費更高比例的收入以滿足基本生活需求,因此恰當的稅收政策應當有利于提高中低收入群體的可支配收入,從而加大社會總需求和促進經濟增長。
IMF最新研究成果對我國稅制改革的借鑒意義
借鑒報告的研究成果,結合我國當前實際情況,我國的稅制改革應當堅持“效率優先,兼顧公平”的原則,充分發揮稅收對降低不均等的積極作用。
首先,應當針對教育、醫療和金融等行業實施鼓勵向中低收入群體提供服務的稅收優惠政策。不均等最先體現在機會的不均等上,恰當的稅收政策應當降低不同群體在獲得機會上的不均等。通過制定小微企業稅收優惠、加計扣除、優惠稅率和減免稅款等稅收優惠政策鼓勵教育行業向中低收入群體提供更高質量、更多的受教育機會,醫療行業向中低收入者提供更優質的醫療服務,金融行業向中低收入者提供信貸支持和其他金融產品,讓中低收入者能夠獲得更多的機會,從而構建降低不均等的長效機制。
其次,應當發揮稅收服務職能,全面落實“稅收助力精準扶貧”。針對低收入群體出臺稅收優惠政策,鼓勵引導貧困地區、貧困家庭和貧困人員在稅收政策的幫扶下,自主創業脫貧;積極落實公益性捐贈稅收扣除等各項稅收優惠政策,鼓勵引導個人和企業通過多種形式參與扶貧;減免涉農相關稅費,全力支持農業項目建設,助推農村經濟發展壯大;在農村旅游、農產品收購加工等方面,進一步加大稅收政策支持力度,促進農村產業轉型升級,有效降低貧困率并縮小城鄉居民收入差距和不均等。
再次,應當結合不同稅種的特點優化稅收政策。稅收制度中各稅種對收入分配的調節作用有著不同的功能和機制,就我國而言,貨物和勞務稅有利于效率,所得稅有利于公平,而財產稅則可以對結果不均等加以調節。通過調整消費稅稅目、提高奢侈品消費稅稅率、設置更累進的所得稅稅率、合理擴大稅前扣除項目(例如增加子女的教育費、撫養費等扣除項目)和出臺不同收入群體差異化稅收優惠政策,以及適時、適當的開征遺產稅和房地產稅對居民的存量財產進行征稅等綜合性稅收改革,能夠在更大程度上平衡不同群體的收入和財富,從而降低不均等。
最后,應減少稅收漏洞和逃避稅機會,完善信用體系,提高稅法遵從度。任何稅收政策的實施,都需要盡可能防范稅收漏洞和逃避稅行為。目前我國稅收征管制度和水平依然不高,征管問題較為突出。同樣,過高的稅收負擔也會導致逃避稅行為增加。因此,有針對性地減免稅款,以及適當地縮小稅率級次差距可以一定程度上減少逃稅行為。此外,我國目前對于逃避稅行為的處罰力度偏輕,要增加逃避稅的機會成本,加大懲處力度,重點是高收入群體的逃避稅行為,完善稅收信用機制并提高違法成本,能夠增強高收入群體的稅法遵從度,進而提升高收入群體的稅收貢獻度,達到降低不均等的目的。
(作者單位:江蘇省蘇州地稅局)
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