土地作為最為基礎的要素，在城鎮化過程中扮演著重要的角色。在過去10多年，中國城鎮化和工業化的快速發展，促使農業用地以較快的速度轉換為城市用地，為制造業、房地產業和城市基礎設施奠定了基礎。在這個土地城鎮化過程的推動下，中國不僅實現了快速的經濟增長，經濟結構也發生了十分顯著的變化。從產業結構的調整來看，第一產業產值占比已經由改革開放前后的30%下降到2012年的10%；從就業結構的調整來看，第一產業就業比重由改革開放前后的70%下降到2012年的34%。這種快速的產業和就業結構轉變，極大地促進了中國的人口從低效的農業部門轉向高效的非農部門，也促使土地從農業用途快速轉向工商業用途，實現了經濟效益的提高。

然而，雖然中國的土地城鎮化取得了明顯的成效，但也產生了不少的問題。能否解決這些問題，則已成為下一階段實現更高質量的城鎮化的關鍵之一。

土地城鎮化的不平衡和低效率是兩個有待解決的問題

快速的土地城鎮化背后也包含著一些問題，這主要表現在土地擴張的速度和用地結構的問題上。

土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度是共識。總體上看，根據對不同地區不同時期的數據測算，城市用地規模增長彈性系數（即城市用地增長率/人口增長率）為1.36—2.30，高于世界公認的合理限度1.12。然而，一個更需要關注的問題是相比于東部，中部和西部的這一現象更為突出。從數據上看，過去近20年，東部城市土地擴張和人口擴張速度比較接近，中部和西部城市土地擴張速度分別是人口擴張速度的3—5倍。

與此同時，另一個尚未被充分認識和討論的事實是，土地使用結構也存在一定程度的扭曲，中國的土地使用過度地投向工業，地方政府競相招商引資，以極為低廉的價格更多地出讓工業用地，住宅和商業用地、公共用地比例在整個土地使用中所占比例過低。由此帶來資源配置的不合理和公共福利水平的低下。

作為一個結果，可以發現在工業用地過快擴張的條件下，居住用地擴張和生活設施用地擴張速度較為滯后。與國際大都市相比，中國城市的居住、交通、綠地占比過低。而國際上的大都市所承載的主要是居住功能，工業用地在城市中的比例一般較低，從日本東京的用地結構來看，東京58.2%的土地為居住用地，工業用地僅占到10%左右。

土地高速擴張帶來的是土地的低效利用，中國過去經濟發展中的低效率和高耗能很大程度上來自土地這一重要資源價格扭曲所帶來的低效利用，從國際比較來看，即便是北京、上海這些中國最發達的城市，其土地利用效率與發達國家的城市相比，仍有較大差距。

深化改革，優化城鎮土地使用結構

依托于土地的融資模式，也使得地方政府的債務擴張較快，暗含一定的潛在風險。土地在某種程度上可以作為投資主體的自有資本金，當地方政府以不同方式向企業、開發商等投資主體投放土地，相當于增加了這些機構的自有資本金，使之可以擴大信用，使用金融杠桿，從而動用更多的資金用于投資。另外，土地也可以作為資產抵押物，通過政府的土地儲備中心、政策性公司和開發區管委會的土地作抵押，使這些機構的債務擴張也成為可能。然而，這種方式對土地市場的敏感度較高，如果土地市場降溫，土地價格下跌、土地出讓數量減少，那么不僅一些項目的融資可能出現困難，而且會產生一些金融風險。

從目前的情況觀察，中國這種低成本的土地城鎮化在未來的可持續性已經變弱，未來如何通過改革，以提高土地使用的效率、優化土地使用結構都是比較關鍵的。通常，在工業化和城鎮化的不同階段，城市建設用地總規模一般會經歷“緩慢增長、加速增長、低速增長、基本穩定”的變化軌跡。從這個角度觀察，總體上中國已逐步進入工業化和城鎮化的中后期階段，未來的建設用地規模將進入“低速增長”，而東部沿海發達城市處于工業化和城鎮化的后期階段，未來的建設用地規模將“基本穩定”，增速將會更低。因此，在這種情況下，以量的擴張為主的土地城鎮化階段較為趨緩，而通過改革以實現質的提升則是未來的關鍵所在。