學(xué)界的共識是，財稅體制改革牽一發(fā)而動全身，已經(jīng)成為全面深化改革的突破口和主線索。中國自1994年分稅制改革以來，取得了不少成就，但仍存在政府間責(zé)權(quán)劃分不夠清晰、支出管理有待強化、公共財政體制建設(shè)不到位等問題。眼下頗受關(guān)注的地方債風(fēng)險、“土地財政”等現(xiàn)象，也與此相關(guān)。

中共十八屆三中全會公報提出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。”

民生證券研究院副院長、首席宏觀研究員管清友認為，財稅體制將會作出重大調(diào)整，預(yù)算民主或有突破。

“此次全會對財政的定位非常高，是從來沒有過的。”李煒光表示，此次公報提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而過去普遍認為財政只是手段和技術(shù)工具。他進一步指出，既然財政如此重要，那么中國的財政體制必須法制化，再加上稅收法制化、預(yù)算法制化—“全套國家財政法制化”，然后逐步向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型。

就“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”一說，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康稱：“事權(quán)和支出責(zé)任的背后還涉及財權(quán)的問題，也有財力的問題。”

中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文建議，應(yīng)當(dāng)建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制。他指出，目前，中國財稅體制的主要問題之一，即是中央和地方事權(quán)界定模糊，地方稅收體系不完善，稅基不順。其中，政府和市場在經(jīng)濟發(fā)展中的地位、作用不清，政府間事權(quán)劃分不清，省以下各級政府之間事責(zé)、事權(quán)界定不明晰，基層政府的支出責(zé)任與財力保障不匹配現(xiàn)象尤為嚴重。為此，從未來的改革方向看，合理界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任，側(cè)重強化中央政府職能，合理界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任，側(cè)重強化中央政府職能，弱化對地方政府的干預(yù)，適當(dāng)調(diào)整政府間收入劃分，健全統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。比如，地方政府事權(quán)要適當(dāng)上移，如教育、社保、醫(yī)療、環(huán)境等基本公共服務(wù)方面的支出，同時，財權(quán)從中央政府適當(dāng)下移，在統(tǒng)一法制的前提下，賦予地方一定的財稅立法權(quán)，增加地方必要的財力。

盡管“透明預(yù)算”的提法也并不新鮮，李煒光強調(diào)，過去多用的提法是“預(yù)算公開”，而這次是直接提要求，“直接把標(biāo)準亮出來”。他認為“透明”大有文章可做，他建議，根據(jù)保密法，除了國家規(guī)定必須要保密的，如國防、航空航天等相關(guān)數(shù)字，其他都可以公開。

關(guān)于官方第一次提到的“穩(wěn)定稅負”，財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希指出，這意味著國家的錢袋子也不是越大越好，財政收入增長、稅收收入的增長并不是越快越多越好。要穩(wěn)定稅負，財政收入的增長和經(jīng)濟的增長保持基本同步，基本相適應(yīng)。

“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”

深化財稅改革最大的難點在于如何重構(gòu)中央和地方的財政關(guān)系。此次公報中“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的提法并不新，但第一次明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。

李煒光表示，事實上，現(xiàn)行財政體制更關(guān)注中央政府的利益和積極性，中央各部委均擁有預(yù)算的權(quán)力，這決定了很少能關(guān)照到地方政府有什么需求、意愿。但地方政府是直接面對民眾，為其提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主體，在這樣的體制下，無法很好地發(fā)揮作用。

癥結(jié)在于，“地方作為一級政府、一級財政，它應(yīng)有什么權(quán)力？與中央的權(quán)力如何切割？法律上如何設(shè)立分界？過去央地在權(quán)責(zé)方面有很多模糊地帶。”李煒光說。

賈康說，“事權(quán)”是指，對政府應(yīng)該做什么、不該做什么的一個界定；“支出責(zé)任”是指，政府職能在預(yù)算支出方面對應(yīng)的一個體現(xiàn)。

外界有觀點指出，公報關(guān)于“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的提法與轉(zhuǎn)變政府職能相對應(yīng)，即促使政府花錢要向責(zé)任范圍收斂。該提法還說明，中央并未承諾未來會彌補地方的支出缺口，反而向地方發(fā)出了明確信號，即地方政府支出發(fā)生缺口，中央給與資金支持的一個基本原則是，地方政府是否將資金用于支出責(zé)任范圍的事項。

劉劍文認為，根據(jù)公報“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的表述，政府在轉(zhuǎn)變職能，在實現(xiàn)事權(quán)的同時，并承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，尤其是地方政府在承擔(dān)本級事權(quán)，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的財權(quán)，能按照有關(guān)預(yù)算，承擔(dān)支出責(zé)任的能力；上級政府移交下級政府事權(quán)時，應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付保證下級政府能承擔(dān)支付責(zé)任。在承擔(dān)支出責(zé)任時應(yīng)當(dāng)本著節(jié)儉的角度考量，從合理合法合憲的角度出發(fā)。“此外，國務(wù)院一直強調(diào)簡政放權(quán)，那么在明確了中央和地方的事權(quán)后，一些不需要政府承擔(dān)的事務(wù)問題，可能會有一部分讓市場、讓社會去承擔(dān)。”

中共十八大報告曾提出，“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”。劉劍文說，要建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制，地方政府事權(quán)適當(dāng)上移，財權(quán)從中央政府適當(dāng)下移，在統(tǒng)一法制的前提下，賦予地方一定的財稅立法權(quán)。

近年來，經(jīng)濟學(xué)界“建立地方政府事權(quán)和財權(quán)匹配的制度”的呼聲逐年高漲；而財政部和一些財稅學(xué)者認為應(yīng)“建立事權(quán)和財力相匹配的制度”，也有學(xué)者認為應(yīng)“建立支出責(zé)任和財力相匹配的制度”。盡管此次公報對財權(quán)、財力和事權(quán)、支出責(zé)任之關(guān)系并未給出明晰的說法，但賈康和劉劍文均表示，在事權(quán)和支出責(zé)任的背后，就涉及財權(quán)、財力的問題，因為支出責(zé)任的前提是要有相應(yīng)財力作為支撐，相應(yīng)的財權(quán)作為保障。“這些概念背后有一個邏輯鏈條，從事權(quán)，到財權(quán)，到實現(xiàn)財權(quán)合理化的稅基，再到預(yù)算，預(yù)算里又包括支出，后面還應(yīng)該有產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)，以及轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。”賈康說。

賈康不久前的一份研究報告稱，“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與支出責(zé)任相匹配”，兩者屬遞進關(guān)系而非并行關(guān)系，兩方面都十分重要、不可偏廢。

劉劍文稱，公報中將事權(quán)前置，也強調(diào)了要明晰中央和地方的事權(quán)。“這是未來財稅體制改革的重中之重，這最終要通過制度化、法制化辦法來解決。”

“財稅體制立法非常迫切”

目前中國財稅法方面的情況是，預(yù)算法正在修訂進程中，稅法方面只有三部法律，其余多為行政法規(guī)。“中國強調(diào)依法治國，如果財政是亂的，怎么可能依法治國呢？”劉尚希稱，從這個角度看財政改革也需要法字當(dāng)頭，要解決法與財兩張皮的問題，并通過財政來兼顧公平與效率。

“中國在央地財政關(guān)系方面，沒有一部法律，現(xiàn)有的法律又概括不進去，現(xiàn)行預(yù)算法和幾部稅法中，跟政府間財政關(guān)系都沒太大干系。”李煒光說，“財政體制立法是非常迫切的問題。”劉劍文則指出，財政轉(zhuǎn)移支付的問題也需要立法解決。

“公報將完善立法放在目標(biāo)首位，信號非常明確，就是強調(diào)法治方式思維，加快立法步伐，通過法治來消除矛盾、化解糾紛。”劉劍文說。

他認為，公報中在財稅體制前加了“科學(xué)的”三字，一方面，體現(xiàn)了頂層設(shè)計與摸著石頭過河的結(jié)合，二方面意味著，財稅體制改革要符合國家國情和現(xiàn)階段的現(xiàn)實需要，第三，該說法也強調(diào)要反映市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和要求，并符合國際通行做法，第四，強調(diào)財稅體制改革涉及千家萬戶的利益，包含要處理好國家和納稅人的關(guān)系，中央和地方的關(guān)系，立法和行政的關(guān)系，還有政府和市場的關(guān)系，如何處理好幾大關(guān)系，通過立法更多地體現(xiàn)民情、民意。只有這樣的體制才是科學(xué)的財稅體制，是制度保障。

劉劍文還說，“現(xiàn)代財政制度”的提法也是首次出現(xiàn)在黨中央的文件中，他認為這是一大亮點。“現(xiàn)代財政制度要適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，是能讓市場對資源配置起作用的制度，其次，這種制度更應(yīng)該是公開透明的，第三，它能夠協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，核心是要強調(diào)對納稅人權(quán)利保護的問題，重中之重是強調(diào)法治，以法治作為保障，沒有法治保障的財稅體制，談不上現(xiàn)代財政制度。”

北京理工大學(xué)教授、中國問題專家胡星斗表示，現(xiàn)代財政制度即現(xiàn)代公共財政，是透明的，是人大嚴格審議通過的，是受人民監(jiān)督的。

“全口徑預(yù)算管理”

事關(guān)改革根本方向

財稅體制改革中，民眾最為關(guān)心的要數(shù)預(yù)算管理制度。李煒光認為此次公報中“透明預(yù)算”的提法給出很大的改革空間。

“這點中了要害。”他說，“為什么公共財政必須透明？因為政府花的錢不是自己的，（大部分）是征稅來的錢，你用別人的錢來辦事兒，人家看著你怎么收、怎么花，有什么不對的？”

李煒光指出，學(xué)者們以往談預(yù)算都不敢奢望“透明”，認為“公開”就不錯了。但公開預(yù)算只是一個手段，有時候政府亮了賬本、亮了報表，或者公布一部分，就算公開了。“透明預(yù)算是符合法治政府要求的，也是一個基本要求。”

中國社科院學(xué)部委員、財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇10月接受經(jīng)濟參考報采訪時指出，預(yù)算管理要不要真正實行“全口徑”，是事關(guān)財稅體制改革根本方向的問題之一。

他說，在中國，預(yù)算收支不等于政府收支，是一個久治未愈的心腹之患。從2003年中共十六屆三中全會正式提出“實行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)迄今，已超過10年時間，盡管先后推出了一系列的調(diào)整、整合動作，逐步形成了公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險（放心保）預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實格局，但這一矛盾始終未能真正緩解，甚至有趨于常態(tài)化的傾向。

高培勇指出，四類預(yù)算中，規(guī)范程度最高的是公共財政預(yù)算，這類收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準，且可在各級政府層面統(tǒng)籌使用。而基金收支預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算都屬于“備案”性的審議。

按照2013年的預(yù)算數(shù)字計算，在包括上述所有四類預(yù)算收支的盤子中，公共財政預(yù)算收支所占的比重，僅為65%上下。其余的三類預(yù)算收支所占比重數(shù)字加總，高居35%左右。這意味著，當(dāng)前中國的政府收支規(guī)模，真正納入“全口徑預(yù)算管理”視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，距離中共十六屆三中全會設(shè)定的目標(biāo)，還有相當(dāng)長的一段路要走。

高培勇稱，實行“全口徑預(yù)算管理”改革的最終目標(biāo)，可以也應(yīng)當(dāng)鎖定為：實現(xiàn)作為立法機構(gòu)的各級人民代表大會對同級政府所有政府性收支行為的立法控制，使政府部門的收支行為從頭到尾置于各級人民代表大會和全體社會成員的監(jiān)督之下。

“完善地方稅體系

是個漸進的過程”

盡管此次公報中未就外界期待的“營改增”改革、個人所得稅改革和房地產(chǎn)稅改革做出具體表述，但“穩(wěn)定稅負”的提法，是官方第一次明確回應(yīng)如何看待宏觀稅負的問題。

據(jù)財新報道，穩(wěn)定稅負，也就是政府收入占GDP的比重保持穩(wěn)定，這也對爭議多年的“結(jié)構(gòu)性減稅”設(shè)了限。近年來，中國大口徑的宏觀稅負大致為35%。中央提出“穩(wěn)定稅負”，意味著未來的減稅改革和政策，不大可能導(dǎo)致宏觀稅負水平的降低。

財新還稱，“穩(wěn)定稅負”也意味著未來一些帶來增稅的改革，比如擴大房產(chǎn)稅范圍、提高資源稅和消費稅稅負、開征環(huán)境稅等改革，如果導(dǎo)致宏觀稅負上升，就需要同時采取減稅改革予以對沖，以保持宏觀稅負不會上升。

稅收體制方面，不少學(xué)者提出賦予地方一定的稅收立法權(quán)以充實財力。

中國證券報11月11日刊登了題為《深化財稅體制改革的基本思路與政策建議》的報告，該課題組組長為賈康和高培勇。報告提出，建設(shè)完善地方稅體系是個漸進的過程。“從長遠來看，在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅和對礦產(chǎn)資源征收的資源稅，可分別作為東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達但資源富集地區(qū)的市縣政府主體稅種。”

此外，上述報告建議研究開征地方零售稅（或稱地方銷售稅）、獨立環(huán)境稅；調(diào)整增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的稅收共享方式，提高地方分享份額；賦予地方政府一定的稅政管理權(quán)限。

財政部部長樓繼偉9月初在接受財經(jīng)國家周刊采訪時表示，下一步個人所得稅改革的方向是由目前的分類稅制轉(zhuǎn)向綜合和分類相結(jié)合的稅制，在對部分所得項目實行綜合計稅的同時，會將納稅人家庭負擔(dān)，如贍養(yǎng)人口、按揭貸款等情況計入抵扣因素，更體現(xiàn)稅收公平。“改革進程要視完善立法和加強征管能力情況而定。”