內容摘要：地方稅收體系稅種多，稅源區域分布差異大，稅源核算基礎較薄弱，稅法級次低，征收成本較高，重建刻不容緩。

　　伴隨著中國經濟增速放緩，稅收增速呈現明顯下滑態勢。僅從前5個月地方財政收支來看，如果不算上中央對地方的轉移支付，不少地方出現了較大的收不抵支的情況。其中內蒙古、陜西、河南、遼寧等地的財政收入均表現出吃緊趨勢，部分地區財政收入甚至接近于零增長。

　　財政收入吃緊與事權不匹配，這一地方財政體制問題正與審計署日前發布的2012年度審計報告所反映的問題相契合。2012年度審計工作報告指出，目前地方財政體制運行中主要存在：政府職能范圍不清晰，各級政府間事權劃分不明確、財權劃分不合理，轉移支付結構不合理四大問題。針對存在的問題，審計署指出，要合理劃分各級政府間事權，按稅種的經濟屬性劃分中央與地方收入，充實地方稅體系，保障其履行事權所需的財權，切實提高一般性轉移支付比重，清理撤銷不屬于中央事權的專項轉移支付等。其中，構建地方稅收體系被看作是解決相關問題的重中之重。

　　構建地方稅收體系迫在眉睫

　　我國現行的中央稅體系和地方稅體系框架，是1994年分稅制改革，及隨后稅制調整過程中逐步形成的。不少觀點認為，近年來批評之聲不絕于耳的地方隱性負債、土地財政問題及仍未完全解決的“基層財政困難”等問題，其產生的根源絕不是由于分稅制，而問題恰恰是我國的稅制建設一直停留于有地方稅但無地方稅體系的狀態。

　　關于基層財政的窘迫，坊間流傳著這樣一段順口溜：中央財政喜氣洋洋，省市財政滿滿當當，縣級財政緊緊張張，到了鄉鎮財政，哭爹喊娘。目前，地方稅種除營業稅、所得稅外，均為小額稅種，縣、鄉級財政無穩定的稅收來源，收入不穩定。而地方稅種的管理權限仍高度集中在中央，地方對地方稅種的管理權限過小。近日，審計署審計長劉家義向全國人大常委會作《國務院關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》時指出，“地方政府缺乏收入及預算自主權。18個省2011年的省域稅收中，中央財政分成52%，省、市、縣各級分成9%、13%、26%“。“地方各級稅收收入不能滿足其當年公共財政支出的一半，其中地方獨享稅僅夠23%”。

　　本來就“缺兵少將”的地方稅收體系，隨著“營改增”的大跨步前進而更加窘迫。“十二五”期間，營業稅將全部納入增值稅框架，一旦營業稅取消后，地方財政到的影響不容小覷，作為地稅的營業稅沒有了，而增值稅是中央地方共享稅，地方僅占25%的比例。“營改增”的推進將會改變中央和地方的收入格局。

　　以甘肅省張掖市甘州區為例，從2012年地方各稅收入結構情況來看：2012年共組織地方各稅收入57980萬元，營業稅收入24955萬元，占全年地稅總收入的43.04%。其中，交通運輸業貢獻1337萬元，占營業稅總量的5.36%；建筑業6061萬元，占營業稅總量的24.3%；居民服務和租賃及商務服務業6560萬元，占營業稅總量的26.3%；郵電通信業288萬元，占營業稅總量的1.15%。上述四項涉及“營改增”行業的營業稅收入共計14246萬元，占營業稅總量24955萬元的57.1%，占地稅收入總量57980萬元的24.6%。“營改增”對地方財政收入的影響，可見一斑。

　　同時，由于“營改增”后地方稅收失去主體稅種，將可能會造成地稅隨主體稅種附征的稅收難以控管的局面。地方政府要想保持財政穩定，杜絕“過頭稅”現象的發生，構建新的稅收體系勢在必行。

　　實際上，十八大報告已經指出，要“構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。”而今年的政府工作報告也提出，要加快財稅體制改革，理順中央和地方財力與事權的關系，完善公共財政體系，構建地方稅體系，促進形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。

　　培育主體稅種是構建地方稅收體系的核心

　　稅收增速下滑了，政府“錢袋子”緊了，收支矛盾更趨緊張，在此背景下，構建地方稅體系工作從何處破題?

　　此前，財政部財政科學研究所副所長劉尚希在接受媒體采訪時指出，“未來應該有一個新的更有利于經濟結構調整、促進經濟發展轉變的稅種替代地方營業稅。”

　　為地方稅體系尋找到一個新的主體稅種是財稅改革最核心、最迫切的問題。國家稅務總局原副局長許善達認為，新稅種應規模足夠大而且有希望增長，使地方政府的自行組織收入且能夠達到總收入來源的70%至80%，降低中央轉移支付力度，保證省一級預算的正常運行。

　　對于“誰”能勝新的地方主體稅?中央財經大學稅務學院副院長張廣通在接受本報記者采訪時表示，“就目前而言，有可能成為地方稅主體稅種的，有資源稅、房產稅、車船稅、契稅、印花稅等。其中資源稅、車船稅、房地產稅最重要，也是國外許多國家地方稅的主干。另外，個人所得稅也有這個潛力。”

　　“房產稅本身就是柔性切入，是為建立基本制度框架，具有打造地方稅體系，并對收入分配中再分配環節進行稅收調節的宏觀意義。”財政部財政科學研究所所長賈康也曾多次公開表示。

　　許善達日前指出，消費稅可能從主要在生產環節征收轉為在零售環節征收，并成為未來地方政府的主體稅種。

　　不過，張廣通則認為，消費稅因為擔當著宏觀調控任務，不太適合充當地方主體稅。目前，消費稅為中央稅。

　　培育主體稅種，使地方稅有干有枝，從而形成地方稅收體系，不至于有名無實。那么，作為地方政府又該如何培育?

　　張廣通告訴記者，地方稅主體稅種的培育不是一家一戶能完成的，從中央政府來說，加快地方稅改革的步伐，加強地方稅法制建設是關鍵，沒有這個前提，地方政府也無所適從；其次，就是在礦產資源的開發利用、房地產市場的健康發展、車船消費的發展和管理、環保產業的發展、個人財產和收入的信息化管理等方面多下功夫，挖掘稅源潛力；最后才是地方稅在四級地方政府之間如何分配收入。

　　“國地稅兩大系統的關系也是一個需要關注的重大問題。”張廣通提醒道，“國地稅工作如何協調，共享資源和信息，需要深入思考。地稅局既為政府收稅，又是一個獨立執法機構，如何處理與上級地稅局和當地人民政府及有關職能部門之間的關系，也面臨著許多具體難題。”

　　“清費立稅”不可忽視“民主理財”是保障

　　張廣通在接受采訪中特別提到，構建地方稅體系，“清費立稅”也是不可忽視的一個方面。

　　“如果不把亂收費、亂罰款和‘賣地來財’轉變過來，通過稅收這種規范化的渠道籌集收入，而是隨心所欲，四處抓錢，不顧群眾負擔和社會反響，將損害地方政府的形象，損害政府與民眾的和諧關系，對地方經濟社會的長遠健康發展是不利的，也是得不償失的。”張廣通說。

　　“地方稅體系構建所面臨的第一個問題就是地方財政究竟應該有多大的運作空間。在此基礎上，我們才能考慮地方稅體系如何構建的問題。”上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群則對本報記者如是說。

　　而地方財政究竟有多大的運作空間?朱為群認為，這取決于中央政府給地方政府多大的空間。

　　“現在的問題是中央把很多事權放給了地方做，但是財力并沒有保障。這樣就會逼迫地方政府從當地老百姓身上想辦法，就容易出現地方財政行為失范的問題。”朱為群說。

　　張廣通也強調，中央政府在確定收入分配體制時，應充分考慮地方政府職能范圍不斷擴大的實際，給他們以看得見摸得著的可靠收入來源，而不是僅僅以“西瓜抱走芝麻全留、肉塊扒走骨頭全留”的心態對待地方政府，否則轉變經濟發展方式、實現共同富裕和全面小康的任務是很難完成的，勉強完成也會付出許多不必要的代價。

　　要解決這個問題，除了要明確地方財政具有穩定的獨立空間外，朱為群倡導，還要著力構建一個“民主理財”的地方財政決策機制。要使地方各級人民代表大會真正起到代表人民當家做主的應有作用。比如，對于地方稅的開征及其規模，應該讓地方人民代表大會來討論和決策。同時，地方財政資金的使用，也要受到各級人民代表的監督。只有這樣，才能解決地方財政行為失范的問題。

　　“民主理財”在具體實施起來的難度不言而喻，但朱為群認為這是一條必由之路。“在中央總體指導下，主要由各地人民代表大會來討論決定征稅對象及其范圍、稅率水平和減免優惠等。我認為，關鍵是決策機制。只要有適當的決策機制和監督機制，就會產生出相對合意的具體制度及其運行結果。因為好的機制，能夠修正不合意的制度，從而避免壞的結果。”

　　構建地方稅體系算是老話題了。近日之所以被凸顯出來是因為隨著“營改增”的推進和土地財政的難以為繼，如何維持地方財政收入穩定已成為從中央到地方均需思考的重要問題。

　　地方稅在我國稅制體系中的地位總體不高，但稅種多，稅源區域分布差異大，稅源核算基礎較薄弱，稅法級次低，征收成本較高，地方稅收體系的重建刻不容緩。現今各地財政呈現吃緊狀況，恰好給構建地方稅體系提供了有利的時機。

　　如何抓住這個有利時機，考驗著中央與地方。中央需要對地方稅收體系進行頂層設計，并將稅收改革納入到財政改革的統一規劃中來。地方政府則需要因地制宜，以發展當地最合適的稅種為核心，著實穩定財政收入。