自8月1日起，營業(yè)稅改增值稅（以下簡稱“營改增”）試點，交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)，由現(xiàn)12省市擴容到全國，同時，適當擴大部分現(xiàn)代服務業(yè)范圍，納入廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等。

　　而此前國務院常務會議決定，將擇機把鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點。

　　自2012年1月1日，上海啟動“營改增”結(jié)構(gòu)性減稅試點后，稅負是否減輕為業(yè)界熱議，進而引發(fā)對分稅制改革，以及社會整體稅負情況的討論。作為1994年稅制改革總體方案起草人，中國注冊稅務師協(xié)會會長、國家稅務總局原副局長許善達在接受本報記者專訪時強調(diào)，“營改增”推進勢必要重新研究分稅制的整體格局，中央、地方分成必須達到一個合理比例。

　　減稅空間

　　《21世紀》：目前社會整體感受我們國家的稅收負擔太重，您認為中國是否有減稅空間？應該從哪些地方入手？

　　許善達：這個所謂稅收負擔的概念，最標準的應該使用“政府收入”，即每年國家新增的財富中，政府拿的份額，即廣義的稅收負擔。但現(xiàn)在社會上很多人都把稅負僅僅解釋為狹義上的稅收負擔，對決策有誤導影響。

　　同時，我們國家到目前為止，沒有官方統(tǒng)計表明政府究竟從GDP中全部拿了多少錢。財政部這么多年的報告，都是在努力地擴大預算對政府收入的覆蓋，但由于我們處在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的過程中，并沒有把政府的收入作嚴格的劃分歸類，所以一直沒有完成全面覆蓋。

　　財政部今年給人大的預算報告里增加了社保預算，但就是這個社保預算也是存在交叉的，即使將交叉去掉，也不能完全包含政府收入。

　　舉例而言，國有經(jīng)營性資產(chǎn)的收益，目前的預算報告里只包括了國資委管理的央企交給財政的部分，地方國資委管理的沒包括。而且，特別是利潤留成增資的部分也沒包括。當然按財政部管理來看，這么說也沒錯，因為利潤留成增資這部分的確沒繳入財政賬戶。但利潤留成增資實質(zhì)上就是政府在追加投資，沒有國資委的批準，國企是不能隨便增加資本金的，國企的稅后利潤應當算是政府收入的一部分。

　　不僅如此，其他國有經(jīng)營性資產(chǎn)，特別是國有金融性資產(chǎn)的稅后利潤也是一個很大的政府收入份額，不但中央有，地方也有，目前預算報告中沒有包括。

　　我認為，廣義上的所有政府的經(jīng)營性資產(chǎn)都應納入政府收入的范圍，但這些我們目前尚沒有正式的相關(guān)統(tǒng)計。

　　目前已統(tǒng)計在內(nèi)的政府收入只占GDP的30%多一點，這個比例并不算太多，美國、英國、日本都有35%以上。但中國政府這個比重是不完全的。實際上從社會中拿了多大份額卻并不清楚，有許多學術(shù)機構(gòu)做過相關(guān)估算，有說35%甚至40%以上的，但都不是官方數(shù)據(jù)。

　　所以政府目前的稅負到底重不重，這是一個無法準確回答的問題。我只能說，第一、目前政府收入統(tǒng)計不全，政府預算并未覆蓋所有的政府收入；第二，就目前不完全統(tǒng)計情況下的部分的政府收入所占的GDP比例已經(jīng)不低了。

　　我們只能寄希望于將來《預算法》的進一步完善，從而覆蓋全部政府收入。

　　《21世紀》：那您認為應該如何完善《預算法》？

　　許善達：預算立法，關(guān)鍵是明確“政府向居民和企業(yè)拿錢是要有立法依據(jù)的”。農(nóng)業(yè)稅是個成功的例子。農(nóng)業(yè)稅廢除的文件中有一條規(guī)定，除國務院和省政府外，任何人都不能向農(nóng)民征稅。如果沒有這條規(guī)定，即使廢除了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)政府、縣政府自己發(fā)個文就可以另立名目向農(nóng)民收稅，還是治標不治本。所以，至少從2006年到現(xiàn)在，沒有一個省政府發(fā)文向農(nóng)民收稅，國務院更不會發(fā)文。

　　包括現(xiàn)在政府所有的收費項目，都應由立法機關(guān)重新審議，各級政府應由所對應的人大進行審議，通過的可以繼續(xù)收，但需向社會公告說明是何時由何級人大通過的；否則，凡人大沒通過而行政機關(guān)收費的，應當予以處分。

　　但這條恰恰目前在中國非常模糊，我們《立法法》上所寫的是全國人大授權(quán)國務院，但這種“立法授權(quán)”是不能層層授權(quán)的，是不被《立法法》所允許的，現(xiàn)實中這樣的情況卻屢見不鮮。所以要減輕稅負，還是要把稅收立法權(quán)上收。

　　《21世紀》：那在目前這種沒有依據(jù)的前提下，我們?nèi)フ劇敖Y(jié)構(gòu)性減稅”會不會造成更多的混亂？

　　許善達：稅收總量多少與是否進行結(jié)構(gòu)性減稅并無邏輯上的矛盾之處。結(jié)構(gòu)性減稅的原因是這一領(lǐng)域的稅收負擔、其稅制的合理性與其當前的發(fā)展水平不相適應。即使總量不大，也可以存在結(jié)構(gòu)性問題，比如目前最大舉措——營業(yè)稅改增值稅（下稱“營改增”）就是為了解決這個問題。

　　“營改增”后中央地方分成比例

　　《21世紀》：您之前說的鐵路、電信、建筑這三個行業(yè)今年應該推出“營改增”試點，現(xiàn)在討論很激烈，您現(xiàn)在是怎么判斷的？

　　許善達：這三個行業(yè)特點不一樣。電信相對簡單，如果要快，今年下半年就能出來。鐵路營改增要等鐵路總公司完成改組才能實施。建筑安裝有一個最大的特點，就是營業(yè)稅不在注冊地交，而在項目所在地交。以后改增值稅，按照增值稅的原則，是在注冊地交稅，營改增以后必須維持在項目所在地繳稅的原則。需要在方案設(shè)計的技術(shù)上好好處理。這個領(lǐng)域營改增已經(jīng)推遲了。財政部、稅務總局的司長、處長，有足夠的技術(shù)經(jīng)驗和能力去設(shè)計，關(guān)鍵是領(lǐng)導人要把這個原則定下來。

　　《21世紀》：“營改增”是否會對中央、地方分稅制下的分成比例產(chǎn)生影響？

　　許善達： 1994年的時候，國家確定了分稅制的基本數(shù)量框架，即整個稅收中，地方收40%，支出60%；中央收60%，支出40%，中央給地方轉(zhuǎn)移支付20%左右。當時實施的第一年，我們測算數(shù)字是中央拿了55%，地方45%。五年之后，中央拿到60%。現(xiàn)在，這個比例發(fā)生重大變化。中央收50%，但只支出15%，而地方收50%，支出85%。

　　國稅局入地方庫的錢是在增多的，除了原有的25%的增值稅，又增加了企業(yè)所得稅和個人所得稅，六四分成。分稅制改革，中央和地方之間的依賴度增加了，但中央財政對地稅局的依賴在整個中央收入中比例很小，而地方政府對國稅局的依賴越來越大，這個情況越來越嚴重。

　　而“營改增”之后，使得地方對于中央的財政依賴發(fā)生了跳躍式的上升。中國2012年總稅收是11萬多億元，營業(yè)稅有15000多億元，靜態(tài)算賬，如果都改增值稅，估計減稅3000億，增值稅再改為中央地方75/25分成，就相當于本來由地方政府自己征收屬于自己的地方收入15000多億，只剩3000億屬于地方收入，而且還要依賴國稅局征收了。

　　《21世紀》：您是1994年稅制改革總體方案的起草人，曾提出分稅制造成中央財力過大，地方財政不足，未來中央應該向地方下放財權(quán)，或者通過中央上收支出責任來平衡地方財政壓力。尤其在目前地方地府自主財政收入有限的情況下，“營改增”是否會造成中央地方關(guān)系更加失衡？

　　許善達：是的。我一直認為地方政府自己的收入要達到一定的規(guī)模。現(xiàn)在的“營改增”的增值稅收入是不實行75/25分成的，而原來的增值稅是分成的。一個稅種，兩種分稅制度，不可能長期存在。過渡期之后，隨著新辦企業(yè)的增多，企業(yè)重組的市場加大，我相信，必然要統(tǒng)一分配比例。

　　假設(shè)營業(yè)稅全改增值稅而且全部實行75/25分成了，但地方政府的固定收入就剩那10%左右的一些稅，其它都要依賴于基數(shù)返還、增量返還、轉(zhuǎn)移支付，這樣的話，各級省政府的預算怎么編？

　　所以我認為，營改增的改革推進勢必要讓我們來重新研究分稅制的整體格局。我堅持認為，分稅制改革應該明確地方稅體系的建設(shè)目標，即：在中央政府上收若干支出責任的前提下，地稅局征收的屬于地方政府的收入還是要達到總收入40%以上，應該占地方預算支出的75%-80%。屬于地方政府但依賴國稅局征收的和中央轉(zhuǎn)移支付的收入以不超過地方政府收入20%為宜。

　　消費稅應在零售環(huán)節(jié)征收且劃歸地方

　　《21世紀》：那您認為如何實現(xiàn)這個目標？

　　許善達：我建議是要著眼于消費稅（包括車購稅）。消費稅本應在零售環(huán)節(jié)征收，而中國現(xiàn)在的消費稅都是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，比如汽車、汽油、柴油等，這是過去我們征管能力不夠時采取的辦法，但現(xiàn)在全都聯(lián)網(wǎng)，時機成熟了。消費稅（包括車購稅）可轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)并劃歸地方固定收入，就差不多能彌補營改增導致地方政府自己組織收入的減少。

　　這項改革還有幾項“紅利”。首先，這和中央鼓勵消費的方針一致，地方政府對于生產(chǎn)的投資沖動會減弱，而對于鼓勵消費的沖動會加強。其次，可以下放消費稅的地方立法權(quán)。地方立法機關(guān)可以增減稅目、升降稅率。

　　《21世紀》：那對于目前所傳聞的國稅地稅合并的說法，您怎么看？

　　許善達：我個人看來，國地稅合并是不可能的。首先，國稅局不可能取消的，那只能是地方政府把地稅撤銷，然后委托國稅局代地方政府收稅。1994年國地稅務局分設(shè)時，國務院文件上就是這么講的，中央成立國稅局，地方上可以成立地稅局，也可以不成立而委托國稅局收稅，但除了西藏以外，所有地方政府都成立了地稅局。事實上，有的地方政府除了地稅局之外，還想控制當?shù)氐膰�稅局。�?jīng)過幾年時間，地方政府都很清楚了，地方政府與國稅局的關(guān)系實質(zhì)上是地方與中央的關(guān)系，不可能合并。

　　現(xiàn)在的矛盾主要是地方政府自己收的稅變少了，“營改增”更加劇了地方稅體系缺陷，所以，為深化改革分稅制，必須在營改增的同時推進地方稅體系建設(shè)，而消費稅改為零售環(huán)節(jié)征收并劃歸地方固定收入是唯一的選擇。

　　《21世紀》：消費稅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)對增值稅本身會有影響嗎？

　　許善達：這就需要算賬了。現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)所收的消費稅在增值稅中屬于稅基，轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)之后要收多少、稅率怎么定，這些都是技術(shù)層面的問題，是可以解決的。無論是增稅、減稅或維持稅負不變，都可以通過政策的制定來實現(xiàn)。其實美國的零售稅跟我們所說的這個零售環(huán)節(jié)的消費稅是同一個性質(zhì)的。它們每個州都是有立法權(quán)的，各州稅率不同，而且各州自己收稅。

　　深化財稅改革，不能戰(zhàn)線太長。現(xiàn)在學術(shù)界提出的財稅改革建議有幾十項，要想獲得深化財稅改革成功，必須縮小戰(zhàn)線。稅制改革的主體是營改增和消費稅改變征收環(huán)節(jié)劃歸地方稅，分稅制改革的主體是中央上收若干支出職責并減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。當然，完成這個任務是需要政治智慧的。