記者獲悉，國家審計署近日印發了《2007年土地出讓金和土地開發整理資金專項審計調查工作方案》，并已在全國抽取了10個重點城市，將就這些地區的土地出讓金的征管和使用情況開展一次專項審計。

　　根據《工作方案》，這10個重點城市是北京、上海、天津、重慶、哈爾濱、合肥、濟南、長沙、廣州、成都。

　　資料顯示，這次審計將在今年5月至10月進行。審計內容包括：上述10個城市2004年至2006年的土地出讓金的征收管理使用情況，以及4個直轄市和黑龍江、安徽、山東、湖南、廣東、四川6個省份的土地開發整理資金情況。

　　國家審計署已部署了具體人力，并要求各具體執行這次專項任務的審計組重點關注如下問題：

　　如，土地出讓收支是否全額納入預算管理；土地出讓收入的使用是否符合有關規定；土地出讓收支中是否存在重大損失浪費、貪污腐敗和國有土地資產收益流失問題；征地用地是否符合土地利用總體規劃、年度計劃并遵守相關審批制度，劃撥、出讓和轉讓土地使用權是否合法合規等。

　　摸清“第二財政”家底

　　根據4月國家審計署一位高層的內部發言，土地出讓金是轉讓國有土地使用權取得的收入。在當今國內，土地出讓金有地方政府的“第二財政”之稱，“土地出讓金收入相當于地方財政一般預算收入的42%。”

　　可是，盡管土地出讓金在地方政府收入中占有很大比例，但有關土地出讓金收入的規模、征集、管理和使用的情況，很多地方卻并沒有一本清楚的明細賬。

　　比如，對全國土地出讓金的總規模，就存在各種說法。

　　北京大學中國經濟研究中心教授平新喬2006年帶領一個課題組對全國超過半數的城市土地出讓收入進行了調研，得出結果是：2006年全國土地出讓收入保守估計超過1萬億元。

　　然而官方部門給出的統計數據卻與這一估計相差甚遠――國家審計署一位高層在4月19日的一次內部講話中引用的數據是：2006年全國土地出讓金收入為7000億元。

　　全國面上的情況如此，地方上的情況也是這樣。

　　記者專門致電北京市統計局固定資產投資處咨詢北京市土地出讓金整體情況，但該部門一位工作人員表示，統計部門目前沒有掌握有關土地資金的完整統計數據。

　　更重要的是，無論是7000億還是1萬億，都是一筆規模極為龐大的資金。如此大的資金量，多年來卻作為地方政府的非稅收入而游離于國家財政預算管理之外，這對嚴格實行收支兩條線、推進公共財政制度的建立，都是重大的制度性障礙。

　　而按照審計署的工作方案，這次審計就是要摸清出讓土地的總量和土地出讓金征收管理使用總體情況。主要是土地出讓的方式（包括“招拍掛”出讓和協議出讓）、數量和土地出讓金的收支規模與結構。

　　“李審計長(指國家審計署審計長李金華)有一個形象的比喻，判斷一個人的身體好壞，你不能先去判斷他哪個地方痛不痛，而是首先要通過一個全面的體檢，看看這個人的各種器官怎么樣，總體健康狀況如何，作出這個判斷后，再來看具體某一個方面有沒有問題。” 國家審計署的該位高層在4月19日的那次內部發言中稱，“我們不要頭痛醫頭、腳痛醫腳。只有把握了總體，才能抓得住重點。”

　　根據審計署印發的《工作方案》，這次的檢查重點將放在四個方面：

　　一是有關部門是否按照規定及時足額征收土地出讓金，有無違規減免、截留、轉移、先征后返和以實物抵頂土地出讓金，以及違規向拖欠土地出讓金的用地單位發放國有土地使用證的問題。

　　二是經營性土地是否嚴格按規定采取了“招拍掛”方式出讓，有無以合作開發、招商引資、解決歷史遺留問題等名義將經營性土地采取協議方式低價出讓的問題。

　　三是檢查部分已出讓土地是否按規定使用，有無擅自改變土地用途或非法轉讓、倒賣土地導致國有土地收益流失的問題。

　　四是檢查土地出讓金收入是否全額繳入財政專戶，土地出讓金凈收益是否繳入金庫并納入預算管理，有無違規設立過渡戶存放和坐支土地出讓金。

　　總之，審計的要害是檢查土地出讓金支出是否真實、合規，有無違反規定超范圍使用土地出讓金，挪用土地出讓金建樓堂館所、搞‘形象工程’和貪污、私分等違法違規問題；檢查是否及時足額發放征地補償費和落實失地農民社會保障資金，有無降低標準補償，以及挪用、截留、拖欠征地補償費和安置措施不落實等問題。

　　重點查處涉農問題

　　除了摸清土地出讓金的情況，土地開發整理資金的收支規模、結構、土地開發整理項目的數量、投資規模和實施進展情況，也是這次審計鎖定的檢查目標。

　　土地開發整理資金包括新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金中用于農業土地開發的部分。土地開發整理資金使用中存在的不合規抵押擔保、補償費不到位、層層截留挪用農民補償金等問題，也是多年來久治不愈的頑疾。

　　“這次土地資金審計的一個重點，就是關注政府在土地開發整理中有沒有傷農害農、損害農民利益的事情。”一位參與此次審計項目的審計署人士說。

　　據悉，審計署要求執行這次任務的審計組要重點檢查地方政府是否按照規定的程序、范圍和標準征收土地開發整理資金，有無違規減免、應收未收新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，不按規定比例劃繳土地出讓金用于農業土地開發的問題。

　　此外，還需要關注在土地開發整理資金使用當中有沒有按照“重點增加耕地面積”的要求，專項用于耕地開發和土地整理等規定用途，有沒有截留、挪用、轉移資金的問題。

　　而這些都涉及到地方上是否切實保障了被征地農民和被拆遷居民利益，以及貫徹了向新農村建設傾斜的要求。

　　據悉，此次還要檢查地方上是否將已征收的土地開發整理資金全額納入財政管理，有無資金體外循環的問題。檢查土地開發整理資金結存情況，有無平衡預算的問題。

　　至于土地開發整理項目的實施情況，則主要檢查項目申報資料是否真實，有沒有多頭申報、重復立項，套取項目資金，資金使用是否真實、合規，有沒有虛報冒領、擠占挪用項目資金，項目建設補充的耕地數量與質量是否達到規劃設計要求，有沒有效益低下、損失浪費等等。

　　記者了解到，此次土地資金審計是審計署對全國土地資金情況首次全面審計，對于下一步計劃，審計署在內部下達的關于落實《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中要求，各級地方審計機關將土地出讓收支審計作為一項經常性的重要工作來開展。

　　“對發現的違法違規行為和問題，要嚴格依法處理。”有關人士堅定地表示。
(21世紀經濟報道　陳曉　2007-5-15)

(zhengbo)