我國的預算工作機制的改革由來已久，早在1995年頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》中被視為先進和高效方法的部門預算和零基預算就被提到重要位置，并從那時開始得到推廣。在零基預算體制下，政府部門每年的經費都從零開始計算，把政府一年所需要執行的所有工作劃分為一個個的決策包，然后將其排序，政府資金就按照決策包的排序進行劃分。那些在基數增長法情況下頻頻出現的為保證基數而重復申報、虛報人數、多報項目圈占財政資金的問題都將迎刃而解。

　　在《預算法》頒布13年后的今天，那些曾經的問題現在仍然在審計報告中作為痼疾屢被提出，我們當初對那些“舶來”的先進方法的全盤接受似乎沒有起到相應的效果。美國預算專家勞斯在全面研究了美國各州的經驗后發現，零基預算法之所以不成功，問題在于美國的大部分公共預算支出由于法律或政治原因屬于不可控因素，所以預算管理者就會將那些不可控因素置于決策包排序的最后，而將那些個人偏好的項目提前，這樣零基預算法的基礎就被破壞了。

　　在我國，零基預算遇到的問題與美國不同：第一，我們的零基預算是割裂的，我國部門支出包括人員經費、公用經費和專項經費，現在僅僅有專項經費由零基預算來執行。這樣人員經費和公用經費的預算管理中自然還是會出現基數預算法所導致的那些問題，更為重要的是在財政緊張的省市專項經費常常會被人員、公用所擠占，這樣專項經費的預算管理也被基數化了。第二，預算控制數使零基預算成為變種的基數預算。財政部門在安排各部門預算時必然會設置一個限額，在這種情況下各部門將失去做預算的積極性，轉而關心每一年的預算控制數。第三，中央部門的轉移支付和強制支出對于地方政府來說是一個不確定的因素，而其中涉及到地方政府配套資金的保證，為了各種目的地方政府必須使得預算留有余地，在零基制度下預算作假成了唯一的選擇。第四，各種臨時的指令性的首長指示使得預算的固定性成為難題。

　　從實踐來看，我國的預算管理制度科學化、高效化的改革似乎做了一場高價試驗。其實那些在執行中阻擾預算法制化、政府合規運行的因素長期存在，它們會在各種制度條件下發揮作用，寄希望于用更高級、更復雜的技術將這些問題無痛的解決是一廂情愿的想法。我們在經過了一系列的嘗試之后會發現曾經困擾我們的問題現在依然存在，也許應當在預算機制上做一些微妙而適度的調整。


（21世紀經濟報道　　 熊仁宇 　　2008-8-29 ）

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