阻止出境是稅收征管法賦予稅務機關實施欠稅管理的重要舉措，但該項措施的行使較為復雜和專業，操作細則不夠明確，導致不少稅務機關有疑慮，甚至不敢使用。

　　阻止出境逐漸成為清理欠稅的重要工具
　　近年來，公民基于商務、移民、旅游和醫療等因素，出境行為越來越頻繁，有成為常態之勢。而稅收征管法第四十四條規定了稅務機關對未結清稅款、滯納金又不提供擔保的欠稅人，可以通知出境管理機關阻止其出境。這項制度涉及出境人身自由，不僅對欠稅的外國人具有立竿見影的效果，在新形勢下對一般欠稅人也正在發揮出越來越重要的制度價值。

　　阻止出境逐漸成為清理欠稅的重要工具，理由有二：一是從權利剝奪的價值次序而言，一般是先財產而后過渡到人身。因欠稅而導致出境自由的限制，影響到當事人的人身權利，是一種較為嚴厲的懲戒。二是實踐中很多欠稅人出于社會影響、個人名譽等考慮，存在著無形壓力，有前來清稅的趨向。如果有的放矢地運用阻止出境，往往能夠收到欠稅管理之奇效。

　　運用阻止出境清理欠稅需要剛柔并濟
　　這項工作需要剛柔并濟，既堅持對惡意欠稅人實施強力清欠，也注重法治規范與流程打造。

　　以廈門市地稅局為例，廈門市地稅局近年來對阻止出境制度積極開展實踐探索，從2012年至2017年4月共提起阻止出境案件13起，清繳欠稅1.19億元，有16起欠稅案例的當事人被告知擬采取阻止出境措施后，陸續到稅務機關主動清稅，阻止出鏡措施產生了較大的震懾效果。

　　規范管理，實行流程清單式操作。把復雜煩瑣的提請布控流程打造成七個步驟，實行清單式操作指導。分別為：一、核實欠稅情況;二、限期繳納稅款;三、發出催告;四、提請阻止出境前責成繳納稅款或提供擔保;五、制作阻止出境行政執法審批表;六、提請省局布控;七、實施布控并下發阻止出境通知書。

　　可制訂《阻止出境操作指引》，同時附上案例式文書模板，作為制度性管理規范印發基層實施。
　　多管齊下，打消欠稅人消極清欠心態。欠稅管理重在全盤統籌，阻止出境的提請并非“單兵突進”，應與催告催繳、稅收保全與稅收強制等清欠措施相結合，堅持“不清稅不撤控”，打消當事人的僥幸心理。例如，2016年2月，廈門市地稅局對一欠稅公司行使催告催繳、查詢銀行賬戶與房產等常規清欠措施后，發現資產已轉移，于是對其法定代表人提請阻止出境。該公司法定代表人從一開始的無動于衷到后來發現是全國聯網式布控，幾次出境均不成功，于是多次申請解除措施。但在稅務機關不繳欠稅不撤控的底線下，該公司終于陸續繳清稅款4138萬元，成為無資產清稅的成功案例。

　　輿論引導，注意發揮社會監督作用。對當事人采取欠稅清理措施的文書均要以書面通知送達，對未能聯系上的企業以網站和報紙公告送達，形成社會監督。對已被阻止出境的欠稅企業仍拒不清稅的案例予以社會公告，形成輿論監督壓力。實踐中不少企業在這樣的社會監督與壓力之下自行前來清稅。

　　稅警協作，推進稅收社會共治。阻止出境涉及多部門協作，要充分利用稅警聯絡機制，強化與出入境管理機關、邊防布控機關以及公安經偵等部門的協作，從而解決欠稅人護照證件查詢問題與實施布控的及時性問題。

　　文明執法，實施權利保障與人文關懷。實施阻止出境要注重法治理念。對一些欠稅數額較小或者通過其他方式可以清稅的，一般不予提請;強調在提請前，必須發出稅務事項告知書，對欠稅人作出責成提供納稅擔保或清稅的預先提醒;強調人文關懷，對一些因公益、重疾就醫等因素出境的納稅人實行特殊情況的豁免。

　　對阻止出境的四個“審視”
　　從實踐效果來看，阻止出境的開展在欠稅管理領域大有可為。但該項制度尚有以下問題值得思考與改進。

　　第一，對法律依據與操作細則的審視：缺乏制度引領。
　　從法律層面來看，目前關于限制欠稅人出境的規定散見于多個法律文件中，內容不夠明確。直接法律依據是稅收征管法第四十四條及實施細則第七十四條的進一步規定：“阻止出境的具體辦法，由國家稅務總局會同公安部制定。” 但具體辦法目前可以找尋的是稅收征管法頒布之前1996年的兩項制度：《國家稅務總局、公安部關于印發〈阻止欠稅人出境實施辦法〉的通知》(國稅發〔1996〕215號)及《國家稅務總局關于認真貫徹執行〈阻止欠稅人出境實施辦法〉的通知》(國稅發〔1996〕216號)，規定均較為粗放。對于限制出境人身自由這么重要的稅收舉措，如果缺乏操作細則，基層執法存在較多疑慮，也容易形成執法風險。因此為適應新形勢下的法治環境，必須在頂層設計上作出一個阻止出境的操作細則，利于基層執法。

　　第二，對采取阻止出境措施的裁量權審視：應設置提請的前提條件。
　　行政行為須考慮行政成本。首先阻止出境要有欠稅數額起點。目前的依據是1996年《國家稅務總局關于認真貫徹執行〈阻止欠稅人出境實施辦法〉的通知》的規定：“各地稅務機關對欠稅人實施出境限制應嚴格掌握，原則上個人欠稅3萬元以上，企業欠稅20萬元以上，方可函請公安邊防部門實施邊控。但對拒不辦理納稅申報的，可不受上述金額限制。”這個標準放至當下已顯過時。阻止出境所需執法成本不小，如果納稅人所欠繳的稅款及滯納金總額過低，則無采取的必要，應與時俱進，適當提高起點標準。其次，納稅人如果有財產用以保證稅款的執行，從法治角度，稅務機關應不采取阻止出境，避免造成當事人的人身損害。

　　第三，對欠稅人權利保障機制的審視：應以稅務機關作為責任主體履行相關義務。
　　首先是履行阻止出境的告知義務。法律規定了稅務機關可以通知邊防機關限制當事人出境，但何時告知納稅人被限制卻沒有明確。現實中出現不少納稅人到達邊境才突然得知被限制出境，由此可能導致一些重大損失，這不符合現代法治精神。因此稅務機關在阻止出境前應向當事人發出責成限期提供擔保或清稅的預警通知;在邊防機關布控之后，稅務機關也應予及時告知，督促清稅。

　　其次是履行權利救濟的保障義務。該措施同時牽涉稅務機關和出入境管理機關。有觀點認為實施布控行為的是公安機關，因此向公安機關申請行政復議與提起行政訴訟。筆者認為，正是稅務機關的“通知”與“函請”，才導致當事人被“阻止出境”的后果。稅務機關的“涵請”本質上應是一種請求協助執行，而公安機關的阻止出境只是履行協助義務。因此稅務機關應作為行政行為主體，保障當事人行使復議或訴訟的權利救濟。

　　第四，對如何進一步提升阻止出境措施成效的審視：打造社會共治格局。
　　為更好發揮阻止出境成效，應從打造社會共治格局入手。一要強化稅警合作機制與社會信息共享機制的升級打造。進一步協調公安、出入境部門、工商、法院等部門，制定阻止出境措施運用的常態協作機制，形成欠稅管理的社會共治格局，共促稅收事業發展。二要強化社會征信平臺的聯網運用。將阻止出境的企業信息上傳到社會征信平臺，形成社會懲防體系，對被阻止出境的重大稅收違法案件欠稅當事人實施禁止高消費、融資等多部門聯合懲戒，懲戒對象應通過立法擴大到實際控制人。三要強化國地稅工作的聯合開展。推動雙方協作，互通信息，共同完善阻止出境操作細則，共同推進欠稅清理。
　　(作者單位：廈門市地稅局)