今年以來,無論海外市場還是國內金融市場,對于地方政府投融資平臺的融資風險忽然變得異常擔心甚至恐慌。忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的,但過分夸大也不客觀,地方融資平臺貸款并不會出現風險集中爆發的情況

　　在2009年應對金融危機的過程中,地方政府投融資平臺支持了基礎設施投資和城市化建設,為中國內需的擴張提供了積極的動力,也使得銀行貸款快速增長。為此,這個平臺的融資風險開始引起監管者關注,不斷進行風險提示和監管指引,促其平穩發展。

　　但今年以來,無論海外市場還是國內金融市場,對于地方政府投融資平臺的融資風險忽然變得異常擔心甚至恐慌,不少機構投資者認為,地方政府投融資平臺的融資規模迅速增長,會導致銀行信貸風險迅速上升,而房地產市場的調控將降低地方政府收入,進而降低地方政府投融資平臺的負債償還能力,引發財政風險。

　　在當前體制下,對地方政府投融資平臺應規范化,而不宜“妖魔化”

　　忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的,但過分夸大也不客觀。過分夸大,是因為忽視了一些因素。例如,商業銀行對于在這類平臺中占70%以上數量的縣級地方政府投融資平臺一直持十分謹慎的態度,分析融資結構,財政償還能力較強的省市級投融資平臺的融資占有主要比重;土地收入在地方政府收入中超過50%的城市實際上在中國屈指可數,絕大部分城市的財政收入結構是多元化的,對土地收入的依賴度相對有限。

　　在中國推動城市化的進程中,地方政府通過各自的投融資平臺融資,有其內在的必然性,不能一概否定。從一般意義看,地方政府之所以要設立融資平臺,主要是因為在中國分稅制的財稅體制下,中央和地方在事權和財權的分配方面,出現了事實上的事權重心下移而財權重心上移,導致地方政府的事權和財權不對等;同時,中國的轉移支付制度尚不完善。因此,在中國城市化加快發展階段,地方基礎設施建設投入較大,而大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求,唯有尋求外部融資。也因此,盡管目前中央政府及相關監管部門的調控能在一定程度上限制信貸資金流入地方融資平臺,但在地方政府不允許直接舉債、債券市場發展又嚴重滯后的情況下,銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道。

　　在防范風險的同時,應分類對待不同地區不同性質的融資平臺

　　地方融資平臺急劇增長的風險,大致來說主要體現在兩個方面:一,與地方財政相關的風險;二,如果地方融資平臺破產,將波及相關金融機構。防范風險,可從以下幾方面著手:

　　首先,應改革完善中國的財稅體制,平衡地方政府事權和財權,降低地方政府對外部融資的依賴性。同時摸清地方政府債務規模,制定合理的債務風險控制標準。世界上大部分國家對于地方政府債務融資都有風險控制標準,如美國不僅制定了規模控制標準,還設置了風險預警系統,嚴格約束地方政府的融資行為。

　　第二,在防范風險的同時,應當對不同地區作分類對待。雖然地方政府融資風險總體有所上升,但并不是所有地方都存在同等的風險。一些發達地區的經濟和財政增長能力較強,而負債水平相對較低,債務風險較小。這就需要在評估的基礎上差別化地、動態地對待。同時,還要區分不同類型和不同性質的融資平臺,實行分類管理,運行狀況良好的投融資平臺可以直接轉向市場化的融資;那些純粹用于融資而沒有什么具體業務的平臺,應當納入重點監控。

　　第三,引入市場約束,鼓勵地方融資平臺通過資本市場融資,以減少銀行系統風險的積聚。在美國,地方政府主要通過發行市政債券進行融資;但由于中國現行預算法尚未修訂,地方政府還不能直接發行債券,因此采取組建地方融資平臺的方式來籌集資金,實質上這些平臺發行的債券與美國的市政債券在諸多方面很相似。現階段中國大力發展債券市場的政策,為地方融資平臺發行債券提供了條件。2009年中國共發行了105期城投債,發行規模超過1300億元,但遠遠低于銀行貸款融資額。因此,未來在基礎設施領域鼓勵地方政府發行城投債,是改善融資結構的一個重要方向。

　　緊縮信貸投放,可能使中小企業再次遭受資金困難的打擊

　　地方融資平臺貸款并不會出現風險集中爆發的情況,如10年期的貸款項目,按照慣例,并非一次性還款,可能從第二年開始就還款,風險被逐年分散。此外,在當前經濟保持快速發展的大背景下,各級地方政府的財政實力近年均有大幅提高,政府償付能力不斷增強,貸款風險短期內爆發的可能性不大。

　　至于地方政府合理的債務規模,雖然目前中國尚未制定地方政府債務控制標準,但可以借鑒成熟市場相關管理經驗來進行估算。由于各國國情不同,對警戒線的設定不一。以債務率為例,美國規定債務率（州或地方政府債務余額/州或地方政府年度總收入）為90%-120%;新西蘭要求地方政府債務率小于150%;巴西規定借款額不得超過資本性預算的規模,州政府債務率（債務余額/州政府凈收入）小于200%,市政府債務率（債務余額/市政府凈收入）小于120%。考慮到中國國民經濟及地方財政的高速增長,假設債務率不超過200%,則地方政府承擔的最大債務規模可在合理范圍內。

　　地方政府投融資平臺在2009年應對危機中是有積極正面效果的,同時也留下一些隱患,突出表現在宏觀調控的回旋余地明顯減少――如果為了防止通脹而過于嚴格地控制信貸,那么銀行為使自己已經發放的貸款不致成為不良貸款,自然地會把在嚴控之下的有限貸款集中投放于2009年已開工的項目,這樣,這些基礎設施項目可能保全了,但中小企業將再次遭受資金困難的打擊。

　　為防這樣的“擠出效應”,應當鼓勵基礎設施采取直接融資;同時在物價壓力明顯回落之后,在信貸投放上,應推動資金進入經濟復蘇所倚重的中小企業和服務業等。（作者為國務院發展研究中心金融研究所副所長、研究員、博導）