效益審計與其它審計相結合，不僅僅是一種提法，更是一種審計理念的創新。

　　本文主要側重從五個方面探討經濟責任審計與效益審計的結合。

　　一、效益審計是審計理念的創新效益審計是現代審計發展的必然趨勢，是現代審計的核心內容，也是審計事業自身發展的主要途徑。

　　效益審計是一種新的審計模式，但更主要的是一種新的審計理念，是貫穿審計過程始終的理念。

　　目前，開展的效益審計有兩種類型。一是獨立型，二是結合型。所謂獨立型是指以審查評價被審計單位（事項）的效益情況為主要目標，單獨立項并單獨出具審計報告的效益審計項目；所謂結合型是指審計目標兼顧真實合法與效益，與傳統財政財務收支、經濟責任等審計項目結合的效益審計。即一拖N模式。在效益審計的起步階段，開展效益審計應以結合型為主，特別是應努力探索效益審計與經濟責任審計（或其它審計）相結合的成熟模式，這也是審計界的共識。也就是說要牢固樹立效益審計的理念，以此在審計實踐中謀篇布局。今年在二期棚戶區改造的審計調查方案中，提出始終把效益審計的理念貫穿于審計工作之中，在揭示損失浪費等問題的同時，在資金使用、項目管理、惠民政策等方面突出效益評價。

　　二、經濟責任審計與效益審計相結合的現實性和可能性（一）公共受托責任決定經濟責任審計必須引人效益審計受托責任關系是效益審計和經濟責任審計等產生和發展的理論基礎。經濟責任審計的對象不僅涉及單位，而且涉及到一個單位、一個部門、一個區域的黨政領導干部和企業法定代表人，最終要評價這些領導干部任職期間對所在部門、單位財政、財務收支的真實性、合法性和效益性，以及對經濟活動應當負有的經濟責任情況。而效益審計的目的正是從第三者的角度，向有關利害關系人提供受托責任履行情況的信息。隨著公共受托責任觀念的不斷增強，公眾對經濟責任審計的要求不再停留在財政財務收支的真實性和合法性審計上面，他們更關心的是財政收支的效果性。無論是政府部門還是企事業單位，只要存在公共財產的受托經濟管理，受托人就必須對受托財產的安全和完整及其效益性承擔公共受托責任，而國家審計就應該對公共受托責任即經濟責任的履行情況進行審計和評價，而脫離效益評價的領導干部經濟責任審計是狹義的，或者說是不完整的。

　　（二）經濟責任審計客觀上具備引入效益審計的條件各級黨委、政府和廣大人民群眾都有這樣的要求，經濟體制改革進一步深化也迫切需要。黨的十六大報告明確提出審計機關要發揮對權力的監督和制約作用，對資金的監督作用，對懲治腐敗、加強廉政建設的作用。如，對任期內建設項目審計和審計調查，揭露政府領導因決策不科學、不民主、不合理造成的投資效益不高及損失浪費等問題，監督其決策行為。全面建設小康社會，其中一個重要目標是建立社會主義的法制國家，包括建立健全對各級的領導者業績責任的考查、考核機制，通過對其任期業績的深層次審計和評價，，促進領導者科學決策，依法行政，提高經濟管理水平，加大對領導干部權力的制約和監督。效益審計可以在這方面發揮重要作用。

　　原審計長李金華提出真實合法性審計與效益審計“兩個并重”的審計工作方針，為經濟責任審計引入效益審計提供了理論依據也是在經濟責任審計中開展效益審計的一項基本原則。

　　（三）審計實踐表明經濟責任審計引入效益審計更具生命力經濟責任審計在某種意義上是真實性、合法性審計與效益審計的綜合。領導干部經濟責任審計總體包括三個方面的內容，即領導干部任期內的重大經濟決策和重要經濟指標完成情況，所在單位財務收支的真實性、合法性、有效性情況，個人廉潔自律的情況。也就是說，領導干部經濟責任審計既包括對真實性、合法性的審查，又包括對經濟性、效率性、效果性的評價。因此，它是真實性、合法性審計與效益審計的綜合。

　　對領導干部的經濟責任履行情況進行審計，實際就是對政府行為的績效進行審計。因此，經濟責任審計要在落實科學發展觀，更好地發揮審計監督在促進經濟又好又快發展和構建社會主義和諧社會中的作用，必須在經濟責任審計中引入效益審計，圍繞貫徹落實中組部制定的地方黨政領導干部考核指標體系的相關內容，來深化經濟責任審計的內容，提高經濟責任審計工作的效率和水平。

　　三、經濟責任審計與效益審計結合的目標定位對領導干部的任期經濟責任審計，是財政財務收支審計的人格化，即通過其社會角色的履行，鑒證被審計的領導干部的依法行政能力、科學決策能力、行政管理能力和廉潔自律能力。所以經濟責任審計與效益審計結合的目標定位應圍繞著四種能力。

　　（一）從執行國家財政經濟政策、遵守國家財經法規制度方面判定其效益性效益性無論表現為部門和單位的，還是某個地區或整個社會性的，它都必須符合國家的大政方針，必須遵守國家的法律法規，必須與國家在某個時期的經濟政策相吻合。只有在此大前提下，其效益性才是合法的，才會得到社會的尊重和認可。因此，判定其經濟責任審計中的效益性，必須以此為標準和前提。具體到某個部門或單位，表現為該部門或單位的一切經濟活動，包括各項經濟政策的貫徹、制訂和執行，各項資金和財物的接納、調配、管理及使用，重大工程和項目的決策、組織、實施和運作，以及所有涉及到與國有資產有關的一切經濟活動和經濟行為，是否在遵守上述原則和前提的條件下貫徹了經濟原則、效率原則，并取得了良好的效果。以此評價依法行政能力。

　　（二）從保持全面持續協調發展，構建和諧社會方面評價其效益性我們的經濟責任審計，尤其是對縣（區）黨政主要領導的經濟責任審計應以黨委政府重大經濟事項決策的制定和執行為主線，側重于對縣域經濟社會發展戰略的制定，重大經濟決策和效果以及宏觀經濟管理活動的效率和效益。特別要關注涉及縣域產業結構調整、新農村建設、社會保障、重點資金分配、投資項目建設、土地出讓、招商引資和國有企業改制改組過程中出臺的重大經濟決策的科學性、效果性。以此來評價決策能力和駕馭經濟活動的能力。

　　（三）從推進部門預算管理制度的實施，優化財政支出結構上，評價其效益性如何能使部門預算編制的內容不僅能全面反映本部門的年度財政需求，而且能全面反映本部門的全部收入狀況，這就需要一個科學合理的預算編制方法，并且需要一個保證該方法順利實施到位并能產生預期效果的督查機制。經濟責任審計中的效益審計，可在這方面發揮重要作用。如通過領導干部任期內各年度財務收支結果的對比分析性審計，并綜合考慮各部門性質、業務量和工作職能等因素，為財政部門規定人員經費和正常公用經費，以及確定定額標準提供真實、可靠的依據，考核行政管理成本，使預算編制更為科學、合理，并可杜絕部門、單位在預算編制方面的造假和不真實性。通過對公用經費支出中的建設性專款、事業性專項支出進行項目論證及可行性分析性審計，為確定項目支出的必要性，測定支出概算的合理性，考核項目支出的效益性提供依據。鑒證領導干部的行政管理能力。

　　（四）從加強廉政建設，推進領導干部組織人事制度的改革上保證其效益性組織人事制度改革的核心是領導干部選撥任用的標準和機制。如何才能把那些德才兼備、敢于發展、善于創新的人選撥到領導崗位上來，這就需要一個選人用人的判斷標準和良好機制，而領導干部經濟責任審計中的效益性審計，則為實現這一目標提供了重要的環節、措施、手段和保證。領導干部的德能勤績從經濟責任審計的角度可概括為三個方面，一是廉政、二是勤政、三是善政。廉政體現了經濟責任中的經濟性；勤政反映了經濟責任中的效率性；善政則表現為經濟責任中的效果性；經濟責任審計中的效益性審計，只有通過對這三方面的監督和考核，并達到了有機的統一，效益性審計的目標才能得到實現。

　　四、經濟責任審計如何與效益審計結合（一）在經濟責任審計理念定位上注重效益審計概念經濟責任審計的深化和發展離不開效益審計。主要將真實合法性審計與效益審計二者有機結合起來同步進行，既要審計領導干部貫徹執行國家重要經濟政策法規的真實合法性，同時要其任職期間的經濟決策和宏觀經濟管理情況的效果進行分析評價，使對其履行經濟責任的審計評價更加客觀全面。

　　（二）在審計評價內容的選擇確定上突出效益效果方面為此，必須把握這樣幾個原則：一是宏觀經濟效益與微觀經濟效益的統一。國家的利益與局部的利益在根本上是一致的，但在特定情況下，國家利益與地區或部門的利益還存在不一致的地方，如有的地方受局部利益驅使，亂收費、亂罰款、違規退庫、挖擠省、市級財政資金等。績效評價作為協調微觀效益與宏觀效益的一種重要手段，必須為加強和改善國家對經濟的宏觀調控服務，使一個地方的經濟效益最大限度地與宏觀經濟效益保持一致。二是長遠經濟效益和當前經濟效益的統一。正確處理長遠經濟效益與當前經濟效益的關系，必須堅持當前經濟效益服從于長遠經濟效益的原則，一個地區不能只顧眼前利益，殺雞取卵，竭澤而漁。不僅要考慮發展投資少、見效快的產業，而且要考慮投資大、效益長的公共基礎設施和基礎工業的開發與建設，如交通、通信、能源、水利的發展。三是經濟效益與社會效益和生態效益的統一。在提高經濟效益的同時，必須綜合考慮社會效益和生態效益，即社會責任。縣（區）長經濟責任審計的內容要逐步向社會責任拓展，監督評價其履行社會責任的情況。社會責任是指一個地方政府對解決社會問題所承擔的責任，包括解決失業問題及提供就業機會的責任、保護生態環境與治理污染的責任，提高職工待遇及技術文化素質的責任，減輕社會總負擔的責任，為公共慈善事業提供捐助的責任等。在亞審組織第三次研討會上，全國人大常委會副委員長成思危在題為《審計機關在加強和改進政府責任中的作用》的主題發言中指出：“政府責任包括政府活動的過程責任與結果責任、財務責任和績效責任。是一個國家民主、法治和善治的重要標志之一。加強和改善政治責任有助于促進民主政治、增強法治和改善政府治理。審計機關在加強和改進政府責任中扮演重要角色。應發揮其特有作用。”審計要當好政府責任的問責人，我們肩上的責任重大，我認為經濟責任審計與效益審計的結合是健全審計問責機制，提高和改進政府責任能力的平臺。

　　（三）在審計方式方法的運用改進上與效益審計進行對接一是在審計方法上做到“五個結合”：經濟責任審計與決算審計相結合；財務收支審計與效益審計相結合；專項資金審計與審計調查相結合；微觀審計與宏觀分析相結合；統一組織與分項實施相結合。二是在審計方式上引入全新模式。整合優化審計資源，聘請吸收工程技術等方面的專家，負責對專門事項實施效益評價。

　　（四）在審計評價指標的探索創新上向效益審計靠攏采用定量分析與定性分析相結合的方法，按領導干部履行經濟責任的重點內容，結合其社會角色定位，采用能夠體現其經濟責任特點，具有宏觀性、綜合性和效益性的評價指標，進行多角度、高視點、全方位的分析測評，使評價結果做到客觀、全面、準確，具有說服力。

　　五、在實踐中探索效益審計的方式方法理論研究的滯后和整體上的實踐不足，是我國效益審計的基本現狀。我國的基本國情決定了中國的效益審計不能照搬其他國家現成的模式。

　　原李金華審計長曾在全國審計工作會議上強調指出：在現階段要走出中國特色的效益審計路子。當前的效益審計，在審計方式上，要以專項審計調查為主；在審計內容上，要以揭示查處損失浪費為主；在審計目標上、要以促進提高資金使用效益、推動相關部門單位深化改革和提高管理水平為主。同時，堅持把效益審計與財政財務收支審計結合起來，與經濟責任審計結合起來，與落實宏觀調控措施、推動深化改革、完善法規結合起來。在審計和審計調查中，要通過揭示管理和效益方面存在的突出問題，從政策、法規的層面加強分析研究，有針對性地提出審計意見和建議。

　　這是根據我國的客觀實際情況，對我國效益審計的發展做出的現實選擇。

　　西方國家績效審計的發展歷程和基本形態雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎之上的：一是真實、合法性審計的歷史任務基本完成，財務會計活動日益規范，違法違規行為不斷減少，會計信息實現了基本真實、合法；二是有一套較為完整科學的績效評價標準作為審計依據。但目前我國效益審計的探索和實踐還不具備西方績效審計發展的前提條件和外部環境，我們不可能等到真實、合法性問題徹底解決后再開展效益審計，也不可能等到建立起一套完整的績效評價指標體系以后再開展效益審計。現實情況決定了我們只能從實際出發，探索有中國特色的效益審計模式，推動我市的審計工作從財務收支走向更大格局。（作者：撫順市審計局副局長）


（中國審計學會　　　2008-7-4）

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